...
Державний устрій і право Української Народної Республіки PDF Печать E-mail

Державний устрій і право Української Народної Республіки
Історично-політичні передумови проголошення Української Народної Республіки


Переважна більшість народних мас України підтримували політику партій, які входили до складу УЦР, - партій соціальних реформ і національного відродження. Тому перехід в Україні  влади до Рад більшовикам вдалося здійснити лише у пролетарському Донбасі. Керівництво УЦР прийняло резолюцію про засудження Жовтневого перевороту у Росії; українські партії висловились проти переходу влади до Рад робітничих і солдатських депутатів, так як ті не презентували всієї революційної демократії.
За таких умов для визнання УЦР єдиною фактичною крайовою владою в Україні постала необхідність утворення Української Народної Республіки, що й проголосив ІІІ Універсал УЦР від 7 листопада (за новим стилем – 20) 1917 р. (УНР у федеративному союзі з Росією). А ІV Універсал УЦР від 22 січня 1918 р. проголосив повну незалежність і самостійність УНР.
ІІІ Універсал від 7 листопада 1917 р. містив також такі положення: 1. конфіскація поміщицького, удільного, церковного, монастирського землеволодіння і передача земель трудовому народу без викупу; 2. встановлення 8-годинного робочого дня і державного котролю над виробництвом; 3. негайний початок мирних переговорів і укладення справедливого миру між воюючими сторонами; 4. оголошення повної амністії за політичні виступи і ліквідація смертної кари; 5. закріплення за населенням усіх прав місцевого самоврядування; 6 забезпечення населенню усіх прав і свобод: свободи слова, друку, віри, зборів, союзів, страйків, недоторканості особи і житла, рівноправності усіх мов; 7. визнання за усіма населяючими Україну народами національно-персональної автономії і рівних прав тощо.
Російський Раднарком спершу визнав за українським народом право на відокремлення і утворення самостійної держави, яке проголосила Декларація прав народів Росії від 2 (15) листопада 1917 р. Проте, відчувши реальну загрозу втрати України, вже 4 (17) грудня 1917 р. він видав “Маніфест до українського народу з ультимативними вимогами до Центральної Ради”, що було грубим втручанням у внутрішні справи УНР. Тож у відповідь на цей ультиматум 5 грудня Генеральний Секретаріат надіслав Раднаркому ноту про порушення ним права українського народу на самовизначення; однак, вже 6 грудня російські радянські війська почали збройний наступ на Україну.
11-12 (24-25) грудня 1917 р. у Харкові відбувся Перший Всеукраїнський з`їзд Рад, скликаний більшовиками, який, визнаючи Україну федеративною частиною Російської республіки, оголосив Центральну Раду поза законом, передавши усю повноту влади лише Всеукраїнському з`їзду Рад, а на місцях – Радам робітничих, селянських і солдатських депутатів; і проголосив Україну Радянською Республікою. З`їзд обрав Центральний виконачий комітет України (ЦВК України), якому мала належати вища влада у період між Всеукраїнськими з`їздами Рад; та сформував радянський уряд України – Народний Секретаріат на чолі з М.Скрипником.
Під загрозою поширення радянської влади в Україні та за умов російського радянського збройного наступу на Україну 9 (22) січня 1918 р. УЦР прийняла IV  Універсал, яким проголосила повну незалежність і самостійність УНР. Її визнали у 1918 р.: Румунія, Франція, Великобританія, США, Німеччина, Австро-Угорщина, Болгарія, Туреччина, Японія, Китай, Португалія, Данія, Греція, Норвегія, Ірак, Іспанія, Фінляндія, Польща, Швеція, Щвейцарія та ін; у 1919 р. – Угорщина, Чехословаччина, Ватикан, Голландія, Італія та ін.

Центральні органи влади і управління УНР
У ІІІ і ІV Універсалах і деклараціях Генерального Секретаріату УЦР була визнана представницьким законодавчим органом селян, робітників і солдатів; революційним, демократичним парламентом. Поза тим, УЦР мала певну специфіку: 1) в основоположних документах УЦР декларувалось, що вона є тимчасовим органом, який має припинити свою діяльність після скликання Всеукраїнських Установчих зборів; 2) УЦР формувалась не шляхом загальних виборів, а на основі делегування до її складу представників різних демократичних громадських організацій.
Для опертя у питаннях державного будівництва на всі соціальні верстви населення України УЦР запланувала скликання І Всеукраїнського з’їзду Рад робітничих, селянських і солдатських депутатів від усіх українських земель. Більшовики України теж прагнули скористати з цього з’їзду – переобравши на ньому склад УЦР, перетворити її на зразок російського ЦВК. З’їзд розпочав роботу 4 грудня 1917 р. у Києві з понад 2 тис. депутатів (переважно селян), з-поміж яких більшовиків було лише понад 100 чол.; тож він висловив повну довіру і підтримку УЦР і Генеральному Секретаріату, вважаючи несвоєчасним і недоцільним переобрання УЦР. Більшовики були змушені залишити з’їзд і переїхати до Харкова, де 11-12 грудня провели свій окремий І Всеукраїнський з’їзд Рад, на якому проголосили утворення Української Соціалістичної Радянської Республіки. Попри усі зусилля УЦР не вдалося домогтись повноцінного територіального представництва на підставі виборчого права упродовж усього часу її існування.
Приймались нормативні акти, що визначали правові засади діяльності УЦР: Закон про утримання УЦР за державний кошт від 25 листопада 1917 р., Закон про недоторканість членів УЦР (аналогічно депутатам парламенту) від 16 квітня 1918 р., Закон про право безмитного придбання книжок та інших видань бібліотекою УЦР від 9 квітня 1918 р.
Функції уряду виконував Генеральний Секретаріат, який за ІV Універсалом був перетворений на Раду Народних Міністрів у складі: голови міністрів (Голубович – український соціаліст-революціонер) та міністрів внутрішніх справ, військових і морських справ, судових справ, земельних справ, харчових справ, праці, пошт і телеграфів, залізничних шляхів, фінансів, просвіти, торгівлі й промислу, а також державного секретаря закордонних справ і державного контролера.
У галузі державотворення після проголошення УНР передусім постає проблема розподілу компетенції між УЦР і Генеральним Секретаріатом, що так і не була розв’язана (навіть у Конституції УНР): УЦР як законодавчий орган і Генеральний Секретаріат як виконавчий орган займались одними й тими ж питаннями, з яких приймали, відповідно, закони чи постанови. Але українській справі значно більшої шкоди завдало не протистояння гілок влади, а партійні чвари і суперечки між політичними силами, які реально впливали на державне будівництво.
25 листопада 1917 р. УЦР ухвалила Закон про порядок видання нових законів, що фактично заклав правові основи державного будівництва і передбачав залишення у силі всіх державних органів і установ, що перебували на території УНР до 7 листопада 1917 р. пристосовуючи старий державний механізм до потреб національного самовизначення.

Місцеві органи влади і управління УНР
І Універсал передбачав обрання місцевої адміністрації у кожній волості, кожній повітовій чи земській управі, ІІІ Універсал також закріплював місцеве самоврядування. УЦР намагалась поєднати 2 моменти: надати органам місцевого самоврядування широкі права і повноваження та водночас визначити  межі цих повноважень з покладенням керівництва всією системою самоврядування на Генеральне секретарство внутрішніх справ. Поза тим 3 основні проблеми ускладнювали формування місцевої адміністрації і самоврядування: 1. Невизначеність системи органів місцевої влади, оскільки поряд з органами місцевої влади, успадкованими ще від Російської держави, діяли губернські і повітові комісари УЦР та передбачені ІІІ Універсалом органи революційної демократії. Всі вони функціонували без механізму взаємодії й точного розмежування компетенції. Окрім того, ІV Універсал закріпив як ще одну ланку місцевого самоврядування Ради робітничо-селянських і солдатських депутатів, однак також не визначивши чітко їх місце у структурі місцевих органів. Врешті, на початку березня 1918 р. УЦР затвердила новий адміністративно-територіальний поділ України на 30 земель, що вимагало нової організації місцевої влади, яку УЦР не встигла здійснити. 2. Органи місцевого самоврядування і місцева державна адміністрація не мали ресурсів для здійснення своїх повноважень і реального впливу на місцеве життя. 3. Відсутність належної правової бази – лише декларативні норми Універсалів УЦР і декларацій Генерального Секретаріату. Правовий статус комісарів УЦР фактично визначався положенням, прийнятим ще Тимчасовим урядом для своїх представників.
Земельний закон наприкінці січня 1918 р. передбачив у системі місцевих органів влади і управління органи міського самоврядування та сільські громади, волосні, повітові і губернські земельні комітети. Конституція УНР закріпила як місцеві адміністративно територіальні одиниці на правах самоврядування землі, волості і громади, а Раді Народних Міністрів УНР надала лише право контролювати їх діяльність та повноваження поза сферою місцевих справ.

Військова організація УНР
Лідери УЦР пропонували створення не регулярної армії, а народної міліції. 12 листопада 1917 р. розпочало роботу Генеральне Секретарство військових справ; його очолив С.Петлюра, а по його відставці наприкінці грудня – М.Порш. У листопаді 1917 р. Генеральне Секретарство військових справ прийняло рішення утворити Генеральний військовий штаб, до складу якого увійшло кілька управлінь, зокрема військово-політичне та інтендантське, і відділів (організаційний, загальний, військово-комісаріатський, артилерійський, зв’язку) та спеціальна комісія для вирішення проблеми офіцерів-українців, вибулих зі служби у російській армії. М.Порш видав наказ, за яким до українського війська приймались офіцери лише родом з України.
23 грудня 1917 р. видано Закон “Про відстрочення призова на військову службу і відкомандирування з неї громадян Української Республіки”, згодом – Закон “Про утворення Комітету по демобілізації армії”, а 16 січня 1918 р. – Тимчасовий закон про утворення українського народного війська, за яким тодішню армію належало демобілізувати і замінити народною міліцією для оборони від зовнішнього ворога, притому до прийняття остаточного закону мав розпочатися набір інструкторів, які після відповідної підготовки приступили б до організації народної міліції. Але наступ російських радянських військ під командуванням М.Муравйова на Київ у січні-лютому 1918 р. виявив катастрофічну нестачу української регулярної армії. Після повернення УЦР до Києва на початку березня 1918 р. вона змінила військову концепцію; було проведено реорганізацію Генерального військового штабу, а у квітні Військове міністерство і Генеральний штаб виробили новий план організації армії на основі територіального набору. Українська армія мала складатись з 8 корпусів піхоти і 4 корпусів кінноти. Розроблялись й інші заходи (зокрема, план призову, який мав розпочатись восени), спрямовані на формування регулярної армії. Крім того, УЦР прагнула розв’язати питання, пов’язані із соціальним захистом військовослужбовців.

Охоронно-каральні органи УНР
У час жовтневих подій у Києві постало завдання “захисту революції”. Спершу цим займався Революційний комітет охорони революції на Україні, створений за рішенням Малої Ради 25 жовтня 1917 р. Він прийняв, зокрема, “Обов’язкову постанову” про заборону зібрань і віча під відкритим небом та інші виступи на вулиці. Тоді ж Мала Рада видала постанову “Про загальне керівництво чинностями властей по охороні революції”, що поклала ці функції на Генеральний Секретаріат, а той мав спиратись на органи революційної демократії. Окрім того, при Головному начальнику Київського округу утворювалась комісія для затвердження усіх розпоряджень з питань державної охорони, до складу якої входили по одному представнику від Генерального Секретаріату, Українського Генерального військового комітету, Ради ІІІ Українського військового з’їзду, Київського міського самоврядування. На виконання цієї постанови Генеральний Секретаріат утворив при Генеральному Секретарстві внутрішніх справ особливу комісію з представників відомств, до якої перейшли справи по охороні порядку і спокою на Україні. Генеральний Секретаріат затвердив “Правила приїзду до Києва під час теперішньої війни у зв’язку із загальним планом розгрузки Києва”.
Як орган самодіяльності і самооборони населення було створено “вільне козацтво”. 16-19 жовтня 1917 р. у Чигирині відбувся з’їзд вільного козацтва, який ухвалив обрати Генеральну Козацьку Раду на чолі з наказним отаманом (Павло Скоропадський) та скликати губернські з’їзди для обрання кошових отаманів і старшини. Структура вільного козацтва: село об’єднувалось із селом, волость – у курінь, повіт – у полк, губернія – у кіш, із сотенними, курінними, полковими і кошовими отаманами і старшиною на чолі. 26 листопада Генеральний Секретаріат затвердив розроблений з’їздом статут вільного козацтва, що визначав його мету – забезпечення спокою в Україні.
Для підтримання громадського порядку формувались також міліційні структури. Вільним козацтвом і міліцією відало одне й те ж Секретарство внутрішніх справ, а з початку січня 1918 р. вільним козацтвом відало Секретарство військових справ.
Каральна політика УЦР не була жорстокою; так,  напередодні збройного конфлікту з радянською Росією в УНР активно і майже вільно діяли більшовицькі організації, публікувались опозиційні видання (зокрема, найзапекліший опонент УЦР – газета “Пролетарская мысль”).
Навесні 1918 р. після повернення до Києва УЦР розширила повноваження губернських комісарів – надала їм право видавати обов’язкові постанови у справах щодо порушення громадського порядку, спокою і державної безпеки. За порушення цих постанов комісари застосовували штраф до 3 тис. крб. або ув’язнення до 3 місяців.
6 квітня 1918 р. УЦР ухвалила утворити “Анкетно-слідчу комісію для досліду випадків анархії й неправомірного поводження властей цивільних і військових, з’ясування політичних і соціальних умов на місцях” у складі 25 членів УЦР. Тобто, УЦР прагнула боротьбу з анархієї поєднати з боротьбою проти зловживань представників місцевої влади, а головно, мати об’єктивну картину подій на периферії.

Судова система УНР
27 листопада 1917 р. Мала Рада затвердила запропонований Генеральним Секретаріатом Законопроект про здійснення судочинства на Україні іменем УНР. 15 грудня УЦР затвердила поданий Секретарством судових справ Законопроект про утворення до скликання Установчих зборів тимчасового Генерального Суду. Генеральний Суд складався з 3 департаментів: цивільного, карного і адміністративного, і виконував усі функції, належні до того Сенату у справах судових і справах нагляду над судовими установами і особами судового відомства. Члени Генерального Суду мали звання генеральних суддів, і їх повноваження до затвердження Генерального Сeду на підставі Конституції визначались дореволюційним російським законодавством, зокрема “Учреждением судебных установлений”; цим же законодавством керувались суди першої інстанції. Після формування персонального складу Генеральний Суд мав розробити регламент і подати його через Секретарство судових справ, що мало значний вплив на діяльність Генерального Суду,  на затвердження УЦР.
У подвійному підпорядкуванні перебувала “прокураторія”: діяла при Генеральному Суді і називалась Прокураторія Генерального Суду, а поза тим її регламент затверджувало Секретарство судових справ, яке також надавало одному з прокурорів звання старшого і доручало йому провід прокуратури. На початку січня 1918 р. УЦР ухвалила закон “Про упорядження прокураторського нагляду на Україні".
Законом від 30 грудня 1917 р. УЦР визнала неправомочність Київської, Харківської і Новочеркаської судових палат і ухвалила закон “Про заведення апеляційних судів”, за яким їх повноваження і внутрішня організація майже не відрізнялись від попередніх судових палат.
Закон “Про умови обсадження і порядок обрання суддів Генерального і апеляційних судів” від 23 грудня 1917 р. обумовив обрання всіх суддів УЦР більшістю в 3/5 голосів.
18 квітня 1918 р. Генеральне писарство подало на розгляд УЦР законопроект про надання Генеральному Суду також функцій Головного Військового Суду щодо справ, вирішуваних на території Україні. Але внаслідок зміни політичної ситуації він так і не був розглянутий.

Законодавча діяльність УЦР
25 листопада 1917 р. УЦР ухвалила Закон про порядок видання законів, за яким до утворення Російської федеративної республіки і видання її конституції виключне і неподільне право видавати закони для УНР належало УЦР, а право видавати розпорядження у сфері урядування на підставі закону належало Генеральним Секретарям УНР. Поза тим, цей закон підтвердив чинність російського законодавства, не скасованого Універсалами, законами і постановами УЦР і Генерального Секретаріату. Водночас розпочався процес формування власної правової системи.
В галузі державного будівництва найвагомішим з огляду на стратегічні завдання УЦР був закон “По вибори до Установчих зборів УНР” – найбільший за обсягом, 183 статті якого регламентували порядок організації і проведення виборів. Він затверджувався у 2 етапи. Спершу, 11 листопада 1917 р. УЦР ухвалила його перший розділ, що складався з 10 глав: “Загальні статті” (зокрема, перелік виборчих округів), “Про виборче право” (право участі у виборах до Установчих зборів УНР мали громадяни Російської республіки обох статей, яким до дня виборів виповнилось 20 років; позбавлялись виборчих прав засуджені особи, боржники, визнані судом банкрутами, військовослужбовці, які самочинно залишили військо, та члени царського роду), “Про установи, які відають проведенням виборів до Українських Установчих Зборів” (ці функції належали головній, окружним, повітовим і міським комісіям у справах виборів до УУЗ та дільничим виборчим комісіям; притому головній комісії, яка обиралась УЦР у складі 16 осіб, доручався, зокрема, загальний контроль за ходом виборів та вироблення і видання загальних інструкцій і постанов на доповнення і реалізацію виборчого закону), “Про виборчі списки”, “Про кандидатські списки”, “Про подавання і підрахунок виборчих карток”, “Про встановлення результату виборів” (за пропорційною системою), “Про порядок вступлення на місце членів, які виступають з УУЗ”, “Про забезпечення вільності і правильності виборів” (встановлювалась система покарань за порушення виборчого законодавства, зокрема за зняття, розірвання, прикривання чи зміну виставлених привселюдно виборчих відозв, повідомлень чи списків передбачався арешт на строк до одного місяця або штраф до 100 крб.), “Про трати на вибори до УУЗ”. 16 листопада УЦР затвердила другий розділ закону про вибори до УУЗ, три глави якого визначали специфічні особливості виборів в армії, на флоті і у тилу. УЦР затвердила також “Правила про спільну з цивільним населенням участь у виборах частин армії і флоту” та “Інструкцію для користування розділом першим Закону про вибори до УУЗ УНР”. Вибори мали відбутись 27 грудня 1917 р., а Установчі Збори відкритись – 9 січня 1918 р.; у деяких округах вибори таки відбулись, але у решті - перешкодила війна, і лише 11 квітня Мала Рада ухвалила провести їх 12 травня там, де вони не відбулись.
Неоднозначно розвивалась діяльність УЦР у сфері правового забезпечення економічної реформи. Ідеологія цих перетворень визначалась проголошеними ІІІ Універсалом гаслами упорядкування праці робітників і виробництва та рівномірного розподілу продуктів споживання. Відповідно, УЦР мала виробити правові підходи до реалізації концепції соціально орієнтованої і керованої економіки, але не здійснила цього через політичні причини, хоча й прийняла низку важливих актів. На початку січня 1918 р. УЦР ввела в дію Тимчасовий закон про випуск державних кредитних білетів УНР – вони випускались Державним банком у розмірі, суворо обмеженому реальними потребами грошового обігу. Деякі акти регламентували оподаткування; так, за законом від 9 грудня 1917 р. всі державні податки і прибутки, отримувані на території УНР, вважались прибутками державного скарбу УНР. Держаний бюджет так і не вийшов за межі проміжних рішень; 11 квітня 1918 р. було ухвалено закон “Про тимчасові розписки видатків на 1918 рік”, за яким до прийняття першого бюджету УНР державні видатки переводились на підставі тимчасових розписів, що складались відповідними міністерствами на кожні 4 місяці і подавались через Міністерство фінансів на затвердження УЦР.
В галузі соціального забезпечення УЦР ухвалила закон “Про 8-годинний робочий день”, який також регламентував найм жінок і неповнолітніх, нічну працю, правовий режим особливо шкідливих виробництв і робіт та ін.
УЦР працювала законодавчо й в інших галузях права – від кримінального (скасування ІІІ Універсалом смертної кари та видання 19 листопада 1917 р. закону про амністію) до міжнародного (зокрема, 26 квітня 1918 р. Генеральне писарство подало на її розгляд законопроект про приєднання до Всесвітнього поштового союзу).
Негативно вплинули на законодавчу діяльність УЦР брак часу і професіоналізму, а також політичні й ідеологічні суперечки, особливо щодо проблеми власності. УЦР постійно декларувала прагнення розбудувати УНР на соціалістичних засадах, це визначило ставлення лідерів уряду до приватної власності. В документах УЦР використовуються терміни “право порядкування” і “право користування”. Грушевський був рішучим противником самого поняття “святість прав власності”, а особливо ідеї власності на землю. ІІІ Універсал скасував право приватної власності на землю. Генеральний Секретаріат розповсюдив офіційне роз’яснення до Універсалу, вказавши, що скасування прав власності на землю слід розуміти як перехід її до трудового народу УНР, а отже колишнім власникам заборонено продавати, купувати, закладати, дарувати чи передавати будь-кому у власність іншим способом землю, оскільки ці землі належать не окремим особам чи інституціям, а усьому трудовому народу; притому скасування власності мали остаточно підтвердити УУЗ. Заборонялись самочинні захоплення земель та інші “революційні” акції.
Аналогічний принцип було покладено й в основу Земельного законопроекту, ухваленого наприкінці січня 1918 р., який, зокрема, встановлював, що всі землі відводяться земельним комітетам у приватнотрудове користування сільських громад і добровільно створених товариств. Закон дозволяв перехід права користування у спадщину. Однак, сільський пролетаріат не був задоволений лише законодавчими обіцянками, очікуючи реальної соціалізації землі, а заможне селянство, навпаки, висловлювало обурення і агітувало проти УЦР. 29 квітня 1918 р. УЦР водночас з Конституцією, де взагалі нема положення про власність, ухвалила поправку до Земельного закону, за якою ділянки розміром до 30 десятин не підлягали соціалізації.
9 січня 1918 р. УЦР ухвалила Закон про національно-персональну автономію національних меншин, про що мали укладатись спеціальні національні кадастри або іменні списки відповідних національностей, а остаточне вирішення проблем національних меншин, зокрема визначення компетенції Національних союзів, яким належало право представництва певної нації, що проживає на території УНР, перед державними і громадськими установами, покладалось на УУЗ. Попри визнання деякими політологами цього закону “проявом великодушності українських політичних лідерів, подією, що не мала прецеденту в історії людства” (Т.Гунчак), він викликав неоднозначну реакцію у тодішньому суспільстві. Проблема полягала у тому, що серед усіх “запланованих” національних меншин лише поляки прагнули організуватись для захисту своїх національних інтересів; а ситуація з російськомовним населенням виявилась неможливою до вирішення, так як російська народність в УНР не проживала відокремленими колоніями, а водночас у східноукраїнських, а особливо промислових, містах більшість становили зросійщені українці і частково природні росіяни (урядовці, військові, купці, робітники), і всі вони зжились з російською культурою, виховались у ній, були пройняті загальноросійським патріотизмом, тож не бажали визнавати себе на Україні за якусь “національну меншість”; а поза усім цим, кожен з них міг на завтра національно усвідомитись і стати вже українцем, і навпаки, соціаліст-українець, ставши більшовиком, вже виступав проти українського руху. Внаслідок цих причин, як підсумовує Дм.Дорошенко, закон про національно-персональну автономію, яким так пишались лідери УЦР, вважаючи його зразком побудови міжнаціональних відносин, насправді не викликав жодного розуміння і вдячності з боку національних меншин, яких був покликаний “ощасливити”.
Ще складнішою виявилась доля Закону про громадянство від 2-4 березня 1918 р., за яким громадянином УНР визнавався той, хто народився на території України і пов’язаний з нею постійним перебуванням. Всі інші могли клопотати про прийняття їх в українське громадянство. Але реально це право мали лише ті особи, які постійно прожили 3 роки на території України і ніколи не займались діяльністю, спрямованою проти Української державності, причому це положення не поширювалось на тих, хто до 1 серпня 1917 р. проживав за межами УНР і лише в час війни прожив 3 роки на території України як військовослужбовець або біженець. Встановлювались досить стислі строки подання клопотання про українське громадянство – 3-6 місяців з дня опублікування закону, та дозволу на перебування в Україні іноземців і тих, хто відмовився від українського громадянства, - теж 3-6 місяців. Цей закон як недемократичний і політично-національно заанґажований засудили юристи-практики і науковці, зокрема професор Б.Кістяківський. Невдовзі з’явились 2 альтернативних проекти нового закону про громадянство. Перший від імені єврейської фракції був внесений 20 квітня 1918 р. і передбачав по суті нинішній “нульовий” варіант – громадянами УНР визнавались усі без винятку піддані колишньої Російської імперії, що народились на території України або на день опублікування цього закону постійно проживали на її території. Інший проект був підготований комісією Міністерства судових справ, за ним під громадянством УНР розумілась державно-правова належність людини до Української держави, що утворює права і обов’язки громадянина; а громадянами УНР визнавались всі російські піддані, які осіло перебували на Україні до 19 липня 1914 р., а ті, які оселились після 19 липня 1914 р. і проживали на території УНР до оголошення цього закону, могли стати громадянами УНР, якщо упродовж 2 тижнів з дня опублікування закону подадуть заяву місцевому комісару.
Закон про державну символіку мав цікаву передісторію. У листопаді 1917 р. з ініціативи Генерального секретарства освіти під головуванням Грушевського відбулась нарада з питання про державний герб України, де йшлось про конкурс символів, з яких виділили 3 основних: 1) гарно стилізований геральдичний знак незрозумілого змісту на зразок тризубця ще з часів Київської Русі, 2) пізніший київський герб з печаток київського магістрату 17-18 ст. – лук чи арбалет,  самостріл, 3) козак з мушкетом і шаблею як герб козацького війська. Грушевський, бажаючи в атрибутах герба закласти виразно підкреслений культурний, творчий і об’єднавчий характер  УНР, вважав, що гербом України міг би бути як символ творчої мирної праці золотий плуг на синім тлі, а довкола плуга пропонував розмістити знак старої Київської держави Володимира Великого, герби Галицько-Волинського князівства і Гетьманщини (козак з мушкетом), під плугом – герби Києва і Львова, а над плугом – голуба з оливковою гілкою. Врешті, 12 березня 1918 р. Мала Рада затвердила Володимирів тризуб державним гербом УНР.
Паралельно з часу проголошення УНР тривала робота над проектом Конституції УНР, зокрема ІV Універсал зазначав, що УУЗ мають ухвалити Конституцію, закріпивши в ній свободу, порядок і добробут. Але Конституцію ухвалила в останній день свого існування 29 квітня 1918 р. УЦР. Конституція позбавлена будь-якого ідеологічного чи пропагандистського забарвлення, така нейтральність вражає з огляду на вир тодішніх політичних пристрастей. За Конституцією УНР мала бути парламентською республікою. УЦР приймала Конституцію як перспективний документ, як своєрідний заповіт, добре усвідомлюючи свою приреченість, але, сподіваючись на краще і прагнучи зміцнити свої позиції; саме для цього 29 квітня був обраний Президент УНР М.Грушевський.

Падіння УЦР
4 грудня 1917 р. УЦР отримала ультиматум Раднаркому за підписами Леніна і Троцького з обвинуваченням її у тому, що, відкликаючи в односторонньому порядку українізовані війська, вона дезорганізує фронт, а також роззброює радянські сили в Україні і відмовляється пропустити війська проти Каледіна. А вже 6 грудня в Україну вступили війська Раднаркому. У відповіді на ультиматум (ноті, підписаній Винниченком і Петлюрою) Раднарком обвинувачувався у грубому замаху на право самовизначення України через нав’язування їй своїх форм політичного устрою. Грушевський заявив, що народні комісари не вправі втручатись в українські справи, а у прийнятій на Всеукраїнському з’їзді Рад резолюції ультиматум визначався як агресивний крок проти УЦР. У розмові по прямій лінії Винниченка і Порша з українською делегацією, що перебувала у Петрограді для участі у селянському з’їзді, підкреслювалось, що основою для переговорів між УЦР і Раднаркомом може бути визнання УНР і заява народних комісарів про повне невтручання у її внутрішні справи. Більшовики ж , навпаки, попри численні декларації про самовизначення націй аж до відділення, не переводили своїх відносин з Україною у площину міжнародного права.
Постає закономірне питання: чому перед такою загрозою, а тим паче після вітальних телеграм Центральній Раді, після багатотисячних маніфестацій на її підтримку, після широкомовних і цілком обгрунтованих заяв, що український рух підтримують мільйони багнетів, УЦР все ж не змогла протистояти більшовицькому наступу, а у Винниченка виникли глибокі сумніви щодо прихильності народу до УЦР. Відповідь лежить у площині 2 чинників – зовнішнього і внутрішнього. Передусім, це притаманна українській історії проблема політичної орієнтації. Лідери УЦР опинились перед вибором: де шукати допомоги проти ворога українського національного визволення – Росії, так як були різні позиції: частина вважала за необхідне шукати допомоги у народу, забезпечуючи і втілюючи його одвічні соціально-економічні прагнення, а інша частина УЦР не змогла прийняти гасла “Вільна Україна без холопа і пана” і виступила за орієнтацію на зовнішні сили, а саме на Німеччину, про що й було укладено 9 лютого 1918 р. Брест-Литовський договір. Грушевський наголосив, що німецька армія залишатиметься на Україні рівно стільки, скільки це буде потрібно для визволення України. Але головнокомандувач німецькими військами на Україні відразу ж видав накази про впровадження на Україні законів воєнного часу, смертної кари, німецьких польових судів і німецького судочинства.
Щодо внутрішнього чинника, то тут спостерігається універсальна закономірність одвічної прірви між задумом та його втіленням у життя, яка виявилась у спробах УЦР реалізувати бажану соціально-економічну програму. Фатальну роль відіграла й нездатність УЦР налагодити ефективний державний механізм. Та була ще одна причина – ще на початку діяльності УЦР Грушевський запропонував визнати будь-які прояви українського шовінізму, виключності, нетолерантності супроти інших народностей національним злочинством; він щиро прагнув національного миру й злагоди, але зіткнувшись з цілком злободенною дилемою – пріоритет прав нації чи прав людини, все ж таки обрав перше. Однак, ідилічні картини міжнаціональних взаємин не мали шансів у тодішньому розколотому суспільстві.

3. Українська держава за гетьманування Павла Скоропадського
Навесні 1918 р. у Києві було створено Українську народну громаду, до якої вступило багато старшин 1-го Українського корпусу і козаків з Вільного козацтва. Громада встановила тісні контакти з Партією українських хліборобів-демократів і з Союзом земельних власників, а у середині квітня 1918 р. – і з німецьким командуванням. На одній з нарад німецького й австрійського командування було вирішено, зважаючи на неможливість співпраці з УЦР, підтримати іншу владу, яка б встановилась унаслідок перевороту. Новий уряд передбачалось утворити у формі диктатури, з твердою владою, без народного представництва, принаймні на перших етапах. За найкращу форму влади було визнано гетьманат. Кандидатами на гетьмана називали різних осіб, зокрема Є.Чикаленка – багатого поміщика, видатного громадського діяча, та П.Скоропадського – колишнього командира 1-го Українського корпусу і почесного отамана Вільного козацтва; незабаром кандидатура Чикаленка відпала.
Начальник штабу німецьких військ генерал Гренер, який фактично керував усією військовою справою німців в Україні, наприкінці квітня 1918 р. висунув умови перевороту, головні з яких: визнання Брест-Литовського мирного договору між УНР і Німеччиною, розпуск УЦР, відкладення виборів до УУЗ, підлеглість польовим судам осіб, що виступатимуть проти німців, вільна торгівля, відновлення права власності на землю, оплата за воєнну допомогу. Гренер підкреслив, що німці безпосередньої участі у перевороті не братимуть і підтримають гетьмана лише після того, як він буде обраний.
29 квітня 1918 р. У Києві відбувся Хліборобський з’їзд, організований з ініціативи Союзу земельних власників, на якому генерала П.Скоропадського було проголошено гетьманом України. У ніч з 29 на 30 квітня його прибічники захопили усі державні інституції й найважливіші об’єкти. Було створено Українську гетьманську державу. Свою діяльність Скоропадський розпочав з відмови від соціальної політики УЦР, про що вказувалось у “Грамоті до всього українського народу” від 29 квітня 1918 р., де йшлось, передусім, про захист інтересів власників.

Органи центральної і місцевої влади і управління
Попри звернення “ясновельможний пан гетьман” та інші деталі, що символізували традиції й національний характер Української держави, за своєю сутністю гетьманство було близьким до тимчасового президентства; на це вказувала й заява Ради Міністрів Української держави від 10 травня про те, що гетьман не має наміру стати самодержцем, а гетьманат створено на противагу парламентській республіці УЦР, що виявила свою неспроможність.
Декларована Скоропадським ідея сильної влади заради політичних і соціальних реформ втілилась у затверджених ним 29 квітня 1918 р. “Законах про тимчасовий державний устрій України”, за якими управлінська влада в Українській державі належала виключно гетьману, який призначав отамана Ради Міністрів і за його поданням затверджував уряд і самостійно розпускав його. Гетьман виступав також найвищим керівником міжнародних зносин Української держави, верховним воєводою української армії і флоту та здійснював помилування. Гетьман уособлював не лише виконавчу, а й законодавчу владу, так як затверджував і санкціонував усі закони. Парламент спершу не передбачався, аж 15 жовтня 1918 р. Скоропадський звернувся з листом до голови Ради Міністрів, в якому вказував на завершення першого періоду будівництва Української держави і наголошував на необхідності вироблення закону про вибори до Державного Сейму.
Нелегітимний шлях приходу до влади і загострення ситуації у країні поставили гетьмана перед проблемою забезпечення керівництва державою в разі непередбачених обставин. Це зумовило появу 1 серпня 1918 р. “Тимчасового закону про верховне управління державою на випадок смерті, тяжкої хвороби і перебування поза межами держави Ясновельможного пана Гетьмана всієї України”, за яким у таких випадках влада переходила до Колегії Верховних правителів держави, що складалась з 3 осіб: одного правителя, заздалегідь визначеного самим гетьманом, другого – обраного Державним Сенатом (верховий суд) і третього – обраного Радою Міністрів, - з яких гетьман призначав голову Колегії. Цей механізм було задіяно лише одного разу - у час державного візиту гетьмана до Берліна на початку вересня 1918 р.
На Раду Міністрів покладалось координування роботи окремих секцій (відомств) у законодавчій і управлінській діяльності. Раду Міністрів очолював Отаман-Міністр (згодом – голова Ради Міністрів), а керував її справами Генеральний Секретар (згодом – державний секретар) і підлегла йому Генеральна Канцелярія. У складі уряду, затвердженого на початку травня, були міністри внутрішніх справ (Б.Кістяківський – згодом став державним секретарем), фінансів, торгівлі і промисловості, земельних справ, судових справ, закордонних справ, військовий міністр і генеральний контролер, а також нові інституції – міністерство народного здоров’я і міністерство сподівань, що займалось релігійними проблемами. Водночас вдосконалювалась внутрішня структура міністерств, які, здебільшого, поділялись на департаменти.
Розвивається інститут державної служби. Після перевороту було звільнено лише призначених УЦР міністрів і їх заступників, решта чиновників залишались на своїх посадах. Усі державні службовці складали урочисту обітницю на вірність Українській державі.
На відміну від системи центральних органів формування місцевої влади відбувалось у складних умовах. “Закони про тимчасовий державний устрій України” практично не торкались цих проблем. Лише у гетьманській “Грамоті до всього українського народу” від 29 квітня 1918 р. вказувалось, що разом з УЦР розпускаються й усі земельні комітети, а згодом було розпущено у сформовані в УНР місцеві органи. Призначених УЦР комісарів замінили старости, які очолили місцеві адміністрації. Було видано Закон про Державну варту – міліцію, яка підпорядковувалась безпосередньо старостам: на рівні губернії функціонував помічник-інпектор Державної варти, а у повітах – начальник повітової Державної варти. За своїм статусом губернські старости були майже аналогічні російським губернаторам, та й уся система місцевої влади поступово наближалась до колишньої російської моделі; так, за прикладом колишнього російського градоначальства законом від 1 серпня 1918 р. у Києві було сформовано Управління столичного Отамана, а згодом в Одесі Управління міського Отамана. В останні дні Української держави 30 листопада 1918 р. було видано закон “Про зміну, доповнення та скасування діючих узаконень про волосні, повітові і губерніальні установи по управлінню сільськими місцевостями”, який поновив інститут колишніх земських начальників і утворював повітові і губернські ради у сільських справах.
Системою місцевої адміністрації завідувало Міністерство внутрішніх справ, перед яким стояла проблема впорядкування місцевого життя, яка полягала у тому, що українські політичні партії, більшість з яких стояли на позиціях соціалізму, вороже ставились до гетьмана. Зокрема, Винниченко назвав політичний режим гетьманської держави “чорносотенно-буржуазною вакханалією” і вважав гетьмана противником українства. Органи місцевого самоврядування теж ставились до гетьмана неприязно. Тож гетьманська адміністрація активно діяла у напрямі формування прогетьманського самоврядування. Так, за Законом про вибори до земств від 5 вересня 1918 р. вводилась куріальна система (дві курії виборців – залежно від розміру сплачуваного ними земського податку; притому земства мала формувати курія хліборобів, що вважалась виключно національним елементом) та інші обмеження, але це лише посилило конфлікт між державною адміністрацією і українським національним рухом.
Відзначаються здобутки Скоропадського у формуванні Дипломатичного відомства України і його діяльності. У Києві діяли посольства багатьох держав. Постала проблема відносин з країнами-суб’єктами колишньої Російської імперії. З Фінляндією, Литвою і Грузією труднощів не виникало, так як не було головного каталізатора міжнародних протиріч – територіальних зазіхань, які стали головною перешкодою у взаєминах з іншими державами, зокрема з Польщею та “третіми” сусідніми державами. Важко просувались переговори з радянською Росією. Відносини з Німеччиною і Австро-Угорщиною перебували у центрі уваги і зусиль української дипломатії з огляду на реальні політичні обставини, і зокрема на присутність німецьких військ на українській землі. З одного боку, УЦР і згодом Скоропадський сподівались за допомогою цих сил забезпечити власну міць, укласти договір з радянською Росією, домогтись визнання України нейтральними державами і згодом державами Антанти; а з другого боку, Німеччина і Австро-Угорщина мали власні інтереси. В останні тижні існування Української держави орієнтири гетьманської дипломатії змінюються – неминуча поразка Німеччини змушує її наполегливіше шукати тісніших контактів з Антантою, а загрозлива внутрішня ситуація спонукає до непередбачуваних рішень.

Військова організація
Ідея народної міліції, ілюзорність якої усвідомила вже УЦР, за гетьманства остаточно поступилась місцем програмі формування регулярних, професійно підготованих збройних сил.
Крім Військового міністерства, в якому діяли Головне артилерійське, Головне інтендантське і Головне інженерне управління, було створено Генеральний штаб.
Законодавча база військового будівництва складалась з кількох актів, зокрема Закону про загальний військовий обов’язок від 24 липня 1918 р. (строк служби у піхоті – 2 р., а у кінноті і артилерії – 3 р.), Закону “Про політично-правове становище службовців військового відомства” від 1 серпня 1918 р., який позбавляв їх активного і пасивного виборчого права і права входити до складу будь-яких спілок, товариств, партій, рад, комітетів та інших організацій, що мають політичний характер. У вересні 1918 р. Рада Міністрів за згодою гетьмана ухвалила підготований Генеральним штабом план організації української армії, яка мала складатись з 8 армійських корпусів, що комплектувались територіально відповідно до кількості військових округів: Київського, Волинського, Одеського, Полтавського, Харківського, Чернігівського, Катеринославського і Подільського. У листопаді 1918 р. чисельність гетьманської армії становила близько 60 тисяч.
2 червня 1918 р. гетьман у листі до Військового міністерства оголосив ліквідованими усі приватні вільно-козачі організації, створені ще під егідою УЦР, та, водночас, доручив йому негайно утворити Козацьку раду для розроблення Статуту для організації козацтва на Україні.
Попри усю законодавчу базу військового забезпечення, не було сформовано реальної потужної військової сили, і навіть гвардійська сердюцька дивізія, до якої набирали представників заможного селянства і яка вважалась опорою гетьманства, перейшла на бік Директорії.

Судова система
Судова система спочатку не зазнала істотних змін порівняно з УНР. “Закони про тимчасовий державний устрій України” визначали Генеральний Суд як найвищий судовий і адміністративний орган, лише усі генеральні судді призначались гетьманом. 20 травня 1918 р. разом з іншими комісіями при Міністерстві судових справ було утворено Комісію для перегляду заведення Генерального та Апеляційного судів, а 25 травня гетьман затвердив Закон про титул, іменем якого твориться суд на Україні – “іменем закону Української держави”. 2 червня прийнято Закон про зміну закону від 2 грудня 1917 р. про Генеральний Суд, який уточнював функції сформованого ще УЦР Генерального Суду до здійснення судової реформи – він мав складатись з 3 департаментів: цивільного, карного й адміністративного, і виконувати на всій території України функції, що до його формування належали російському Сенату, та касаційні функції Головного Військового Суду. Кінцевою метою судової реформи було прийняття Закону про Державний Сенат, який гетьман затвердив 8 липня як вищий орган у судових і адміністративних справах, але цей закон не визначав його компетенцію, а його діяльність тимчасово регулювалась “Учреждением Российского Правительствующего Сената”, “Учреждением Судебных Установлений» та «Уставом Уголовного и Гражданского Судопроизводства». Закон визначав лише структуру Державного Сенату, вимоги до сенаторів, порядок їх призначення та деякі інші питання. Державний Сенат, очолюваний Президентом, поділявся на Генеральні Суди: Адміністративний, Цивільний і Карний. На відміну від Закону УЦР про Генеральний Суд, було встановлено значно суворіші вимоги до кандидатів на посади сенаторів – вища юридична освіта і не менше 15 р. стажу роботи у судовому відомстві на посадах не нижче судового слідчого або товариша прокурора окружного суду, або присяжним адвокатом, або наявність вченого ступеня магістра чи доктора. Поза тим, закон містив і аналогічну сучасній заборону займатись будь-якою іншою діяльністю, крім наукової і викладацької.
Деякі статті Закону “Про Державний Сенат” торкались й питань прокуратури. Зокрема, встановлювалось, що при кожному генеральному судді і при Загальному зібранні Державного Сенату перебувають прокурор і товариш прокурора під вищим наглядом міністра юстиції як Генерального прокурора.
Крім системи загальних судів, в Українській державі функціонували й військові суди, які за законом від 21 червня 1918 р. “Про організацію військово-судових установ та їх компетенції” поділялись на вищі (Київський і Катеринославський) і штабні (при штабах дивізій, корпусів і головному штабі). При військових судах незалежно від їх рівня вводились також посади військових слідчих. Всі військові установи у своїй діяльності мали керуватись колишнім російським законодавством, яке не суперечало законам Української держави.

Законодавство Української гетьманської держави
Гетьманська адміністрація, визнавши усе успадковане законодавство Російської держави і УЦР, скасувала акти, які суперечили соціально-економічним і політичним засадам Української держави. Закон УЦР про національно-персональну автономію було скасовано 9 липня 1918 р., оскільки Скоропадський виходив не з національного, а з територіального розуміння держави. 1 липня гетьман затвердив Закон про українське громадянство, що встановив “нульовий варіант”, за яким всі російські піддані, що перебували на Україні в час видання закону, визнавались громадянами України. 16 травня Міністерство праці у циркулярі “Про закони, циркуляри і розпорядження Російського уряду і Центральної Ради” вказало, що всі акти з робітничого питання, які не скасовані гетьманським урядом, зберігають чинність.
Законодавча діяльність гетьманської адміністрації розпочалась з того, до чого УЦР підійшла лише в останні тижні свого існування, - з визначення правових основ самого законотворчого процесу. Вже в “Законах про тимчасовий державний устрій України” у загальних рисах було окреслено його принципові засади, встановлювалось, що закон набуває обов’язкової сили з часу, вказаного у самому законі, і скасовуються закони лише законами. Готувати законопроекти мали відповідні міністерства і передавати їх на розгляд Раді Міністрів, після ухвали якою вони остаточно затверджувались гетьманом. Міністри також наділялись правом видавати розпорядження з роз’ясненням законів, які теж підлягали попередньому ухваленню Радою Міністрів.
Найважливішими законодавчими актами гетьманської держави були закони у сфері власності. Закон “Про право продажу і купівлі земель поза міськими поселеннями” захищав інтереси, передусім, великих власників. Були значні здобутки у законодавчому забезпеченні культури й освіти. Зокрема, було відкрито перший державний український університет у Києві (6 жовтня 1918 р.), а згодом у Кам`янці-Подільському; в усіх вищих навчальних закладах почали функціонувати кафедри української мови, літератури, історії. Було засновано український державний театр, Національний музей, Національну капелу. Було створено (24 листопада 1918 р. – урочисто відкрито) Українську Академію Наук, Президентом якої було обрано В.Вернадського.
Гетьманське законодавство посилювало каральну спрямованість, особливо Тимчасовий закон від 8 липня 1918 р. “Про заходи боротьби з розладнанням сільського господарства”.
За місяць до падіння гетьманства Скоропадський у черговій “Грамоті до Українського народу” від 22 жовтня 1918 р. зробив певні підсумки законодавчої діяльності Української держави: було видано закони про громадянство, про Державний Сенат, про створення двох українських університетів, вироблено законопроект про створення Української Академії Наук і Мистецтв; видано закони про створення армії і флоту, поліпшення становища всіх працівників судового відомства, народних вчителів і духовенства, закон про порядок виборів у земські і міські установи, про створення державного земельного банку тощо.

Повстання проти гетьманського уряду
Повернення землі поміщикам, примусове вилучення хліба, каральні експедиції окупаційних військ викликали бурхливу реакцію українського селянства, боротьба з гетьманським урядом набирала радикальних форм, створювались повстанські загони. Селянські повстання послаблювали місцеву адміністрацію, зароджували недовіру до гетьманського уряду.
За таких умов Український національний союз розпочав загальне повстання. Для керівництва повстанським рухом 13 листопада 1918 р. було обрано Директорію у складі Винниченка, Петлюри, Андрієвського, Швеця і Макаренка. Осередок Директорії знаходився у Білій Церкві, головна сила, на яку спирались повстанці, був полк Січових Стрільців.
Гетьманські війська були малочисельні і розкидані по всій Україні, тому не моглі чинити серйозного опору. Гетьманський уряд не мав і зовнішньої підтримки: Антанта не визнавала Української держави, а допускала лише Федерацію народів, що входили до складу Російської імперії (у т.ч. й Україна). Тож Україна опинилась між Антантою, більшовиками і армією Денікіна, якого підтримувала Антанта.
Виходом з цього становища могла бути лише зміна орієнтації. 14 листопада 1918 р. гетьман відважився на рішучий крок: кабінет Ф.Лизогуба, в якому було багато германофілів, був розпущений; водночас було підписано Грамоту про федерацію з майбутньою, небільшовицькою Росією і доручено С.Гербелю створити новий кабінет, що мав діяти до з’ясування відносин з Антантою.
14 листопада 1918 р. водночас відбулись дві важливі події: у Києві було підписано грамоту про федерацію України з майбутньою Росією, а в Білій Церкві Директорія розпочала повстання проти гетьманського уряду. Це все – і грамота про федерацію, і новий склад кабінету, у якому більшість становили неукраїнці, і маса росіян, які втікали до Києва від більшовиків, і російські військові частини, що їх формували на захист уряду від повстанців, - створювало в масах вороже ставлення до гетьманського уряду.
Регулярного війська у повстанців не було, але зростала чисельність нерегулярного війська: добровольців із селян, міського населення та інтелігенції. Німецькі війська дотримувались нейтралітету. 18 листопада 1918 р. повстанська армія розбила гетьманські війська під Мотовилівклою. 14 грудня 1918 р. Скоропадський зрікся влади, передавши її і державний скарб урядові, а сам виїхав за кордон.

 

Яндекс.Метрика >