...
Передумови та проблеми формування місцевих бюджетів. PDF  | Печать |  E-mail

Передумови та проблеми формування місцевих бюджетів.

Після набуття Україною суверенітету розпочався про¬цес становлення національної фінансової системи. Важ¬ливою складовою цього процесу є відродження місцевих фінансів як об'єктивної економічної реальності, властивої фінансовим системам усіх сучасних цивілізованих дер-жав.
Прийняття в 1996 році Конституції України, закріп¬лення в ній інституту місцевого самоврядування та його матеріальної і фінансової основи обумовило необхідність невідкладного практичного розв'язання проблем станов¬лення місцевих фінансів, організації фінансової системи держави на принципово нових засадах. Основні положення формування місцевих бюджетів і їхніх взаємовідносин із державним бюджетом містяться в  законі України «Про місцеве са¬моврядування» та в Бюджетному кодексі. Проте, можна стверджувати, що на сьогодні в Україні не існує механізму, який би забезпечував розробку бюджетів усіх рівнів, а та¬кож регулював би відношення між ними.
До найбільш гострих проблем у сфері форму¬вання місцевих бюджетів, а також їхніх відно¬шень із держбюджетом України, у першу чергу, варто віднести використання вільних бюджетних коштів, нестабільність доходної бази, неефек¬тивну систему вилучення надлишків загально¬державних податків, недостатнє фінансування з держбюджету.
Ситуація ускладнюється надмірною централі¬зацією коштів на державному рівні, що ставить можливості реалізації місцевими органами влади покаладених на них функцій у повну залежність від Державного бюджету. Позиція Міністерства фінансів у цьому питанні обумовлена адміністра¬тивно-теріторіальним режимом України як унітар¬ної, а не федеральної держави, а також недостатнім кваліфікаційним рівнем місцевих органів влади для фінансування бюджетних програм. Разом з цим, як відомо, Франція, яка має ана¬логічний адміністративно-територіальний устрій, фінансує з держбюджету близько 40% витрат консолідова¬ного бюджету. При цьому необхідно відзначити існуючий су¬б'єктивізм у розподілі бюджетних ресурсів, коли, по-перше, тому або іншому регіону України віддається перевага у виділенні коштів, а по-друге — бюд¬жетні кошти виділяються непропорційно і нерівно-мірно.
Ще однією проблемою є невідповідність повно¬важень, покладених на місцеві органи влади, і виді¬лених коштів на ці цілі. Ситуацію ускладнює центральна влада, яка при складанні бюджету і визначенні розмірів трансфертів "забуває" забезпечити фінансуванням усі передані на місця повноваження. Крім того, регіони України дуже різняться за рівнем життя, промислового виробництва, розвитку підприємництва. А наша бюджетна система передбачає "подушне" вирівнювання бюджетних витрат. Саме тому, здорові пропозиції регіонів по поліпшенню бюджетного забезпечення навряд чи здійсненні. У чому суть цих пропозицій? Залишилась ностальгія по тим блаженним часам, коли на місцях залишалася частина податку з прибутку підприємств чи навіть ПДВ, багато керівників масштабу району і вище почали обережно лобіювати повернення до золотого століття. Їхні пропозиції прості: залишати у розпорядженні громади відсоток від усіх платежів, що збираються на її території. Думка цілком здорова: таке положення речей буде стимулювати місцеву владу до розвитку промисловості, підприємництва, торгівлі.
Крім того, в Україні вистачає районів, на території яких знаходиться лише одне-два великих підприємства. При системі "потроху звідусіль" районні бюджети менше б залежали від коливань виробництва на цих підприємствах (насамперед, від виплати зарплат на них). Нарешті, останній аргумент — податки, у яких зацікавлені місцева влада, звичайно збираються набагато ефективніше, ніж "держбюджетні", а адміністрування по них набагато людяніше. Грубо говорячи, директору легше домовитися з міським головою, чим з начальником податкової адміністрації.
Але введення подібної системи малоймовірно в силу вищезгаданого урівнювання бюджетних нормативів. Зрозуміло, що в Донецькій області сукупний податковий відсоток буде істотно вищий, ніж у Закарпатської, отже, порушиться принцип рівномірного бюджетного забезпечення. А відновлювати справедливість за допомогою трансфертів занадто клопітно і технічно складно. Так що, найближчим часом місцевим начальникам прийдеться миритися з тим, що вони мають. Вони і миряться, демонструючи центру, наскільки хитрі на вигадки. Ті ж позабюджетні фонди — по суті, місцеві системи оподатковування, формують другий бюджет, часом порівнянний з основним. Скільки не намагалися бороти з цим явищем у Києві і на місцях, позабюджетні фонди (чи благодійні) були, є і будуть. Тому що іншого виходу немає.
У різних регіонах фонди бувають різні: будівельні, медичні, правоохоронні, культурні. Подекуди не мудрують і лукаво називають свої фонди просто благодійними. Так навіть зручніше — ніхто не обвинуватить керівника в створенні позабюджетного фонду, якщо усе робиться під соусом добродійності. Та й перед місцевими радами про діяльність благодійного фонду можна не звітувати. На відміну від фонду позабюджетного.Механізми ж залучення засобів в усі фонди однакові:"пропозиції, від яких не можна відмовитися".Створення  позабюджетних фондів стимулюється ще і внутрішньо  суперечливим пристроєм   регіональної влади. З одного боку, вона виборна (ради, мери). З іншого боку — призначається з Києва (губернатори, глави адміністрацій). Задачі цих влад не завжди збігаються, і кожна прагне до контролю над фінансовими ресурсами. Отут вже однієї годівниці мало. Тому позабюджетні фонди і фондики множаться в межах одного регіону: фонд мера, губернатора, фондики голів райадміністрацій. Причому не можна сказати, що всі ці гроші безбожно розкрадаються. Більшість дійсно направляється по призначенню — на ремонт, закупівлю, підтримку...     
У деяких регіонах керівництво, щоб підвести під існування фондів законну базу, проводить опитування населення. І населення, як правило, двома руками голосує "за". Тому що не платить. А підприємців, котрі реально наповняють фонди, ніхто і ніколи не запитував. Навіщо, адже є ідеальний механізм  примуса:  хочеш тут працювати — плати.
Отже, зазначені підходи — це лише окремі шляхи стабілізації та зміцнення місцевих фінансів. Для успішного вирішення даної проблеми необхідні масштабні теоретичні дослідження, проте сьогодні в Україні майже немає серйозних комп¬лексних досліджень з проблематики місцевих фінансів. Зазначеними проблемами займається дуже обмежене коло фахівців.
Формування місцевих фінансів, як і всієї фінансової системи України, відбувається в жорстих умовах. Це гальмує процес становлення основ фінан-сової автономії місцевих органів влади і в даний час регіональні фінанси знаходяться в стані, близькому до розрухи. Комплекс проблем можна умовно поділити на дві частини: проблеми, які неможливо розв'язати при чинному законодавстві і проблеми, які можна розв'язати, але у віддаленій перспективі.
Насамперед, зовсім нереально угамувати фінансовий голод регіонів на тій кормовій базі, що вони мають. Прибуткового податку і плати за землю явно недостатньо навіть для підтримки комунального господарства на більш-менш пристойному рівні, не говорячи вже про його розвиток. Різноманітні збори з дрібних підприємців настільки незначні і нерегулярні, що в багатьох фінансових управліннях майже не беруться до  уваги.
Фінансові проблеми місцевої влади набули великої гостроти. Хронічна нестача грошей, фінансових ресурсів у органів місцевого самоврядування та нестабільність їхніх доходних джерел стали проблемою справді загальнодер-жавної ваги. Як наслідок, на місцях не вирішуються най¬болючіші життєві проблеми людей, занепадають міське господарство, соціально-культурна сфера, освіта, охорона здоров'я, погіршується стан доріг та інших засобів комуні¬кації. До цього додається ще й надзвичайно неефективна, збанкрутіла система менеджменту як у центрі, так і на місцях, що базується на старих управлінських традиціях, коли все намагалися вирішувати з єдиного центру.
За цих умов саме процес прискореного формування місцевих фінансів має стати серйозним фактором стабі¬лізації ситуації в країні. Він дозволить залучити активність та енергію багатьох тисяч територіальних громад, які з прохачів грошей перетворяться на суб'єкти, що заробля¬ють ці гроші.
Функціонування органів місцевої влади в рамках характерного для ринкової економіки жор¬сткого бюджетного обмеження змушує їх зверта¬тися до ринкових механізмів залучення додатко¬вих коштів для розвитку територіальних громад. У світовій практиці однією із форм залучення інвес-тицій є випуск і розміщення так званих «муніци¬пальних» позик.
Акумуляція коштів через випуск облігацій місце¬вих позик — явище нове для розвитку  економіки України. У ринкових умовах обмеженість коштів дер-жавного бюджету створює до життя різноманітні способи поповнення місцевих бюджетів, у тому числі й такий інструмент, як місцеві цінні папери. Емісія облігацій місцевих позик вигідно вирізняється з інших способів поповнення місце¬вих фінансів, наприклад, «добровільної» або «спон¬сорської» допомоги суб'єктів господарювання, яка залучається на примусовій основі, нерідко під тиском органів, що перевіряють, і витрачається в довільному порядку, а не на основі чітко визна¬чених законодавчих норм. Саме по собі спонсор¬ство чи меценатство — явище безумовно притаманне ринковому середовищу, однак його правова неврегульованість в Україні, практична відсутність будь-яких пільг для спонсора перетворює цю ніби¬то благородну акцію у звичайне вилучення коштів з обігу по колу капіталу економічного суб'єкта, що суперечить його економічним інтересам — як інтересам отримання прибутку, так і зацікавленісті бізнесмена у мінімізації податкових сум.
Застосу¬вання муніципальних позик дозволяє вирішити низку проблем соціального характеру, абсолютно не суперечить засадам промислової пол-ітики та її інвестиційного забезпечення. Однак на сьогодні в Україні цей інстру-мент застосовувався епізодично. Така ситуація логічно пояснюється рядом об'єктив¬них і суб'єктивних факторів. Так, об'єктивні обмеження обумовлює сам пе¬рехідний характер економіки: не варто очікувати широкого розповсюдження такого інструменту, як місцеві позики, коли фондовий ринок перебуває у стадії становлення. Крім того, недосконалість нор¬мативно-правової бази, відсутність відповідної інфраструктури ринку цінних паперів, у тому числі і механізмів реєстрації, дефіцитний характер бюд¬жетів усіх рівней, вкрай обмежені фінансові мож¬ливості потенційних інвесторів, відсутність досві¬ду та практики подібної діяльності аж ніяк не сприяють поширенню місцевих позик. Серед суб'єктивних факторів спостерігається в цілому негативне ставлення потенційних інвесторів до будь-яких позик, цінних паперів, облігацій тощо, недовіра до органів влади різного рівня, слабка інформованість та еко¬номічна пропаганда.
Таким чином, розвиток ринку муніципаль¬них цінних паперів потребує прискорення, оскільки кошти, зібрані під відпові¬дальність місцевої влади, можуть бути спрямовані на збереження і розвиток ви¬робничого потенціалу регіону, що відповідає інте¬ресам не тільки влади, а і населення певної те-риторії.
Не секрет, що саме територіальні громади в розвинутих країнах, спираючись на власні фінанси, відіграють важливу роль у фінансово-економічноій ситуації  держави. Проблема фінансового забезпечення розвитку територій властива фактично всім країнам. Її суть у тому, що адміністративно-територіальні утворен¬ня, на які поділена кожна держава, мають різну податкову базу та фінансовий потенціал, що є наслідком нерівномірності територіального розмі¬щення природно-ресурсного потенціалу та про-дуктивних сил. В економічно розвинених країнах фінансові про¬блеми регіонів розв'язуються через надання місце¬вим органам влади стабільно закріплених доходних джерел, розширення сфери місцевого оподатку¬вання та реформування всієї системи міжбюджетних взаємовідносин.
На жаль, прак¬тика України вже виявила численні конфлікти між дер¬жавою і керівниками органів місцевого самоврядування у фінансовій сфері. Це є наслідком того, що більшість про¬блем місцевих фінансів, як і місцевого самоврядування загалом, залишаються неврегульованими в праві.
Одним із важливих питань податкового ре¬формування є подальше посилення ролі місцевих податків і зборів у формуванні доходів місцевих бюджетів, що вимагає розробки та реалізації регіо¬нальної податкової політики, яка повинна грун¬туватись на чіткому законодавчому розподілі повноважень, відповідальності та фінансово-еко¬номічної бази між державними, територіальними і місцевими рівнями управління. Удосконалення податкової системи на макро- та мікроекономічному рівнях має здійснюватись шляхом встанов¬лення стабільних ставок податкових надходжень до державного і місцевих бюджетів та розширення прав місцевих органів виконавчої влади щодо форму¬вання і використання місцевих податків та зборів. У більшості розвинених країн місцеві податки становлять 5-30% усіх податкових надход-жень до державних бюджетів і досить значну част¬ку надходжень — до місцевих бюджетів. Зокрема, в Японії — 35%, Великобританії — 37%, Німеч-чині — 46%, Франції — 67%, у США — це 66% доходів органів місцевого самоврядування.
Досвід застосування місцевих податків і зборів в Україні засвідчує поки що незначну їх роль у фор¬муванні фінансів органів місцевого самоврядуван¬ня. Порівняно з практикою західних країн інсти¬тут місцевих податків і зборів в Україні фактично залишається недієздатним.
Аналіз фінансових проблем місцевих органів влади, проведений відо¬мими ученими, які займаються даною проблемою, свідчить, що подат¬кові доходи на території України формуються до¬сить нерівномірно. Лідером у податкових доходах на душу населення є Київ. Друге та третє місця займають відповідно Донецька та Дніпро¬петровська області. До категорії «багатих» територій також належать Полтавська, Запорізька, Львівська, Сумська та Харківська об¬ласті. В той же час дуже низькі середні податкові доходи на душу населення в Тернопільській та в Івано-Франків¬ській області. У таких умовах проблеми бюджетного вирівню¬вання продовжують загострюватися. При збільшенні диспропорцій у територіальному розміщенні по¬даткової бази центральній владі дедалі важче здійснювати бюджетне вирівнювання для забезпе¬чення єдиного стандарту послуг, які надаються за рахунок бюджету на всій території держави.
За цих обставин зростають обсяги перерозпо¬ділу фінансових ресурсів безпосередньо через Дер¬жавний бюджет України, що гостро критикується як представниками влади «багатих» територій, так і окремими політичними силами.
Зрозуміло, що доходна частина бюджету буде реальною лише тоді, коли визнача¬тиметься на основі реального ста¬ну економіки в кожному районі, місті, області. Щоб доходна частина бюджету була реальною, треба розпочинати з те¬риторій і, в першу чергу, з бюджету районів, де повинні формуватись проекти доходів району і решту надход¬жень до обласних і державного бюджету. Опрацьо¬вуючи доходи бюджету по районах і в цілому по області, можна більш об'єктивно визначити мож¬ливі надходження до державного бюджету згідно із встановленими нормами та нормативами.
Поряд з цим в Україні необхідно створити ба¬гатоканальну систему формування бюджету, на основі якої кожен рівень бюджетної системи по¬винен мати власні закріплені доходи. Обсяг цих доходів має бути достатнім для забезпечення функцій і обов'язків, які покладаються на той чи інший рівень влади. При вирішенні проблем бюджетного вирівню¬вання необхідно, в першу чергу, розробити пра¬вові засади й механізм бюджетного регулювання в Україні, де зафіксувати стабільні частки різних рівнів влади — центральної, регіональної, місце¬вої — у розподілі загальнодержавних  податків.
Досить повчальним у цьому плані для України може стати досвід еволюції податкової системи Німеччини. Так, у цій країні  для забезпечення фінансуван-ня всіх трьох рівнів управління податкова система  побудована таким чином, що найбільш значні джерела формують одразу три або два бю¬джети. Також, в Німеччині застосо¬вується не тільки вертикальне, а й горизонтальне вирівнювання доходів. Землі, які мають високі до¬ходи перераховують частину фінансо¬вих ресурсів менш розвинутим землям.
Успішний розвиток процесу становлення місцевих фінансів в Україні можливий лише за умови проведення в державі широкомасштабної адміністративної реформи, результатом якої має стати формування нової, сучасної організації як державної влади, так і місцевого самовря¬дування, перебудова неефективних фінансово-бюджетної та податкової систем країни.
Фінансова система, що формується в Україні, тільки тоді стане ефективною, коли в її складі, поряд із держав¬ними фінансами, чільне місце буде належати місцевим фінансам як самостійному інституту.

























 

Яндекс.Метрика >