...
Формування місцевих бюджетів України PDF  | Печать |  E-mail

Формування місцевих бюджетів України

Після набуття Україною суверенітету розпочався про¬цес становлення національної фінансової системи. Важ¬ливою складовою цього процесу є відродження місцевих фінансів як об'єктивної економічної реальності, властивої фінансовим системам усіх сучасних цивілізованих дер¬жав, що пов'язано з радикальною зміною концепції державної влади.
Прийняття в 1996 році Конституції України, закріп¬лення в ній інституту місцевого самоврядування та його матеріальної і фінансової основи обумовило необхідність невідкладного практичного розв'язання проблем станов¬лення місцевих фінансів, організації фінансової системи держави на принципово нових засадах, що слід підкресли¬ти особливо.
Основні положення формування місцевих бюджетів і їхніх взаємовідносин із державним бюджетом містяться в статтях 61-70 закону України «Про місцеве са¬моврядування». Крім того, загальні положення цього закону відображають такі важливі для бюджетного процесу поняття, як «бюджет місцевого самовря¬дування», «мінімальний рівень соціальних потреб» та інше. Водночас, можна стверджувати, що на сьогодні в Україні не існує механізму, який би забезпечував розробку бюджетів усіх рівнів, а та-кож регулював би відношення між ними.
До найбільш гострих проблем у сфері форму¬вання місцевих бюджетів, а також їхніх відно¬шень із держбюджетом України, у першу чергу, варто віднести використання вільних бюджетних коштів, нестабільність доходної бази, неефек¬тивну систему вилучення надлишків загально¬державних податків, недостатнє фінансування з держбюджету.
Так, відповідно до ст. 65 закону України «Про місцеве самоврядування», прибутки, отримані додатково в ході виконання місцевих бюджетів, а також суми перевищення прибутків над витра¬тами, що утворилися в результаті збільшення над¬ходжень у бюджет або економії витрат, вилучен¬ню не підлягають, крім випадків, передбачених законодавством. Рішення про використання цих коштів приймається відповідною радою. Метою прийняття цієї статті було забезпечення зацікав-леності регіонів у збільшенні доходної частини місцевих бюджетів. Проте, в зв'язку із відсутні¬стю прозорої системи норм вилучення надлишків бюджетних надходжень з місцевих бюджетів у дер¬жавний і чіткого механізму їхнього перерозподілу стаття практично не виконується. При цьому є неузгодженими надходження місцевих бюджетів та суми, що відраховуються ними до державного бюджету. Це позбавляє органи місцевого само-врядування стимулів для збору державних податків.
Ще один аспект цієї проблеми — нестабільність нормативів у системі відрахувань загальнодержавних податків із місцевих бюджетів у державний. Відповідно з чинним законодавством, нормативи відрахувань від загальнодержавних податків щорічно визначає вищий орган місцевого самоврядування. При цьо¬му щорічно змінюються види податків, які нале-жать зарахуванню в місцеві бюджети, що пору¬шує стабільність доходної бази останніх.
Ситуація ускладнюється надмірною централі¬зацією коштів на державному рівні, що ставить можливості реалізації місцевими органами влади покаладених на них функцій у повну залежність від Державного бюджету. Позиція Міністерства фінансів у цьому питанні обумовлена адміністра¬тивно-теріторіальним режимом України як унітар¬ної, а не федеральної держави, а також недостатнім кваліфікаційним рівнем місцевих органів влади для фінансування бюджетних програм.
Разом з цим, як відомо, Франція, яка має ана¬логічний адміністративно-територіальний устрій, фінансує з держбюджету близько 40% витрат консолідова¬ного бюджету.
При цьому необхідно відзначити існуючий су¬б'єктивізм у розподілі бюджетних ресурсів, коли, по-перше, тому або іншому регіону віддається перевага у виділенні коштів, а по-друге — бюд¬жетні кошти виділяються непропорційно і нерівно¬мірно.
Ще однією проблемою є невідповідність повно¬важень, покладених на місцеві органи влади, і виді¬лених коштів на ці цілі. Ситуацію ускладнює центральна влада, яка при складанні бюджету і визначенні розмірів трансфертів "забуває" забезпечити фінансуванням усі передані на місця повноваження. Крім того, регіони України дуже різняться за рівнем життя, промислового виробництва, розвитку підприємництва. А наша бюджетна система передбачає "подушне" вирівнювання бюджетних витрат. Саме тому, здорові пропозиції регіонів по поліпшенню бюджетного забезпечення навряд чи здійсненні. У чому суть цих пропозицій?    Залишилась ностальгія по тим блаженним часам, коли на місцях залишалася частина податку з прибутку підприємств чи навіть ПДВ, багато керівників масштабу району і вище почали обережно лобіювати повернення до золотого століття. Їхні пропозиції прості: залишати у розпорядженні громади відсоток від усіх платежів, що збираються на її території. Думка цілком здорова: таке положення речей буде стимулювати місцеву владу до розвитку промисловості, підприємництва, торгівлі.
Крім того, в Україні вистачає районів, на території яких знаходиться лише одне-два великих підприємства. При системі "потроху звідусіль" районні бюджети менше б залежали від коливань виробництва на цих підприємствах (насамперед, від виплати зарплат на них). Нарешті, останній аргумент — податки, у яких зацікавлені місцеві влади, звичайно збираються набагато ефективніше, ніж "держбюджетні", а адміністрування по них набагато людяніше. Грубо говорячи, директору легше домовитися з міським головою, чим з начальником податкової адміністрації.
Але введення подібної системи малоймовірно в силу вищезгаданого урівнювання бюджетних нормативів. Зрозуміло, що в Донецькій області сукупний податковий відсоток буде істотно вищий, ніж у Закарпатської, отже, порушиться принцип рівномірного   бюджетного забезпечення. А відновлювати справедливість за допомогою трансфертів занадто клопітно і технічно складно. Так що, найближчим часом місцевим начальникам прийдеться миритися з тим, що вони мають.
Вони і миряться, демонструючи центру, наскільки хитрі на вигадки. Ті ж позабюджетні фонди — по суті, місцеві системи оподатковування, формують другий бюджет, часом порівнянний з основним. Скільки не намагалися бороти з цим явищем у Києві і на місцях, позабюджетні фонди (чи благодійні) були, є і будуть. Тому що іншого виходу немає.
У різних регіонах фонди бувають різні: будівельні, медичні, правоохоронні, культурні. Подекуди лукаво не мудрують і називають свої фонди просто благодійними. Так навіть зручніше — ніхто не обвинуватить керівника в створенні позабюджетного фонду, якщо усе робиться під соусом добродійності. Та й перед місцевими радами про діяльність благодійного фонду можна не звітувати. На відміну від фонду позабюджетного.Механізми ж залучення засобів в усі фонди однакові:"пропозиції, від яких не можна відмовитися".Створення  позабюджетних фондів стимулюється ще і внутрішньо   суперечливим пристроєм   регіональної влади. З одного боку, вона виборна (ради, мери). З іншого боку — призначається з Києва (губернатори, глави адміністрацій). Задачі цих влад не завжди збігаються, і кожна прагне до контролю над фінансовими ресурсами. Отут вже однієї годівниці мало. Тому позабюджетні фонди і фондики множаться в межах одного регіону: фонд мера, губернатора, фондики голів райадміністрацій. Причому не можна сказати, що всі ці гроші безбожно розкрадаються. Більшість дійсно направляється по призначенню — на ремонт, закупівлю, підтримку... У деяких регіонах керівництво, щоб підвести під існування фондів законну базу, проводить опитування населення. І населення, як правило, двома руками голосує "за". Тому що не платить. А підприємців, котрі реально наповняють фонди, ніхто і ніколи не запитував. Навіщо, адже є ідеальний механізм  примуса:  хочеш тут працювати — плати.
Отже, зазначені підходи — це лише окремі шляхи стабілізації та зміцнення місцевих фінансів. Для успішного вирішення даної проблеми необхідні масштабні теоретичні дослідження.
Сьогодні в Україні майже немає серйозних комп¬лексних досліджень з проблематики місцевих фінансів. Зазначеними проблемами займається дуже обмежене коло фахівців.
Формування місцевих фінансів, як і всієї фінансової системи України, відбувається в жорстих умовах. Це гальмує процес становлення основ фінан-сової автономії місцевих органів влади.
В даний час регіональні фінанси знаходяться в стані, близькому до розрухи. Комплекс проблем можна умовно поділити на дві частини: проблеми, які неможливо розв'язати при чинному законодавстві і проблеми, які можна розв'язати, але у віддаленій перспективі.
Насамперед, зовсім нереально угамувати фінансовий голод регіонів на тій кормовій базі, що вони мають. Прибуткового податку і плати за землю явно недостатньо навіть для підтримки комунального господарства на більш-менш пристойному рівні, не говорячи вже про його розвиток. Різноманітні збори з дрібних підприємців настільки незначні і нерегулярні, що в багатьох фінансових управліннях майже не беруться до  уваги.
Фінансові проблеми місцевої влади набули великої гостроти. Хронічна нестача грошей, фінансових ресурсів у органів місцевого самоврядування та нестабільність їхніх доходних джерел стали проблемою справді загальнодер-жавної ваги. Як наслідок, на місцях не вирішуються най¬болючіші життєві проблеми людей, занепадають міське господарство, соціально-культурна сфера, освіта, охорона здо-ров'я, погіршується стан доріг та інших засобів комуні¬кації. До цього додається ще й надзвичайно неефективна, збанкрутіла система менеджменту як у центрі, так і на місцях, що базується на старих управлінських традиціях, коли все намагалися вирішувати з єдиного центру.
За цих умов саме процес прискореного формування місцевих фінансів має стати серйозним фактором стабі¬лізації ситуації в країні. Він дозволить залучити активність та енергію багатьох тисяч територіальних громад, які з прохачів грошей перетворяться на суб'єкти, що заробля¬ють ці гроші.
Функціонування органів місцевої влади в рамках характерного для ринкової економіки жор¬сткого бюджетного обмеження змушує їх зверта¬тися до ринкових механізмів залучення додатко¬вих коштів для розвитку територіальних громад. У світовій практиці однією із форм залучення інвес-тицій є випуск і розміщення так званих «муніци¬пальних (місцевих)» позик. У світі застосовуються різні підходи до проведення подібних акцій, став¬ляться неоднакові цілі, пропонуються відмінні умо¬ви для інвесторів.
Оскільки в розвинутих країнах ринок муніци¬пальних цінних паперів виступає одним із дина¬мічних, високотехнологічних і значних за обся¬гом сегментів національного фондового ринку, то його виникнення та розвиток підпорядковуються закономірностям функціонування останнього та повністю залежить від ступеня його розвинутості.
Акумуляція коштів через випуск облігацій місце¬вих позик — явище нове для розвитку вітчизняної економіки У ринкових умовах обмеженість коштів дер¬жавного бюджету створює до життя різноманітні способи поповнення місцевих бюджетів, у тому числі й такий інструмент, як місцеві цінні папери. Останній за своїм економічним змістом вигідно вирізняється з інших способів поповнення місце¬вих фінансів, наприклад, «добровільної» або «спон-сорської» допомоги суб'єктів господарювання, яка залучається на примусовій основі, нерідко під тиском органів, що перевіряють, і витрачається в довільному порядку, а не на основі чітко визна¬чених законодавчих норм. Саме по собі спонсор¬ство чи меценатство — явище безумовно іманент¬не ринковому середовищу, однак його правова неврегульованість в Україні, практична відсутність будь-яких пільг для спонсора перетворює цю ніби¬то благородну акцію у звичайне вилучення коштів з обігу по колу капіталу економічного суб'єкта, що суперечить його економічним інтересам — як інтересам отримання прибутку, так і зацікавленісті бізнесмена у мінімізації податкових сум.
У цілому можна констатувати, що застосу¬вання муніципальних позик є, безумовно, рин¬ковим інструментом залучення коштів, дозволяє вирішити низку проблем соціального характеру, абсолютно не суперечить засадам промислової пол¬ітики та її інвестиційного забезпечення. Однак на сьогодні в Україні подібні дії міських органів вла¬ди не набули систематичного характеру, цей інстру¬мент застосовувався епізодично, а після подій 1998 року практично припинилося його використання. Така ситуація логічно пояснюється рядом об'єктив¬них і суб'єктивних факторів.
Так, об'єктивні обмеження обумовлює сам пе¬рехідний характер економіки: не варто очікувати широкого розповсюдження такого інструменту, як місцеві позики, коли фондовий ринок перебуває у стадії становлення. Крім того, недосконалість нор¬мативно-правової бази, відсутність відповідної інфраструктури ринку цінних паперів, у тому числі і механізмів реєстрації, дефіцитний характер бюд¬жетів усіх рівней, вкрай обмежені фінансові мож-ливості потенційних інвесторів, відсутність досві¬ду та практики подібної діяльності аж ніяк не сприяють поширенню місцевих позик.
Серед суб'єктивних факторів спостерігається в цілому негативне ставлення потенційних інвесторів (фізичних і юридичних осіб) до будь-яких позик, цінних паперів, облігацій тощо, недовіра до органів влади різного рівня, слабка інформованість та еко¬номічна пропаганда. Крім цього, муніципальні облігації, процес їх емісії, як можливо жоден інший сегмент фондового ринку, опиняється в епіцентрі боротьби не лише економічних, а й політичних інтересів різного рівня, що зазвичай не сприяє розвиткові економічного явища.
Таким чином, розвиток ринку муніципаль¬них цінних паперів потребує якнайшвидшого роз¬витку, оскільки саме кошти, зібрані під відпові¬дальність місцевої влади, в першу чергу, можуть бути спрямовані на збереження і розвиток ви¬робничого потенціалу регіону, що відповідає інте¬ресам не тільки влади, а і населення певної те¬риторії. Конкретна робота має проводитися за двома напрямами: по-перше, розвиток інфра¬структури фондового ринку взагалі та відповід¬ного сектора зокрема, з одночасним зміцненням кадрового, матеріально-технічного, законодавчого потенціалу, по-друге — підвищення надійності муніципальних цінних паперів, привабливості для інвесторів, ліквідності. Виконання цих умов вкупі із забезпеченням цільового використання зібра¬них коштів здатне посилити інвестиційний по¬тенціал регіонів.
Не секрет, що саме територіальні громади в розвинутих країнах, спираючись на власні фінанси, є вмон¬тованим стабілізатором соціально-політичного ладу та фінансово-економічної ситуації в державі. Проблема фінансового забезпечення розвитку територій властива фактично всім країнам. Її суть у тому, що адміністративно-територіальні утворен¬ня, на які поділена кожна держава, мають різну податкову базу та фінансовий потенціал, що є наслідком нерівномірності територіального розмі¬щення природно-ресурсного потенціалу та про¬дуктивних сил.
В економічно розвинених країнах фінансові про¬блеми регіонів розв'язуються через надання місце¬вим органам влади стабільно закріплених доходних джерел, розширення сфери місцевого оподатку¬вання та реформування всієї системи міжбюджетних взаємовідносин.
На жаль, прак¬тика України вже виявила численні конфлікти між дер-жавою і керівниками органів місцевого самоврядування у фінансовій сфері. Це є наслідком того, що більшість про¬блем місцевих фінансів, як і місцевого самоврядування загалом, залишаються неврегульованими в праві.
Одним із важливих питань податкового ре¬формування є подальше посилення ролі місцевих податків і зборів у формуванні доходів місцевих бюджетів, що вимагає розробки та реалізації регіо¬нальної податкової політики, яка повинна грун¬туватись на чіткому законодавчому розподілі повноважень, відповідальності та фінансово-еко¬номічної бази між державними, територіальними і місцевими рівнями управління. Удосконалення податкової системи на макро- та мікроекономіч-ному рівнях має здійснюватись шляхом встанов¬лення стабільних ставок податкових надходжень до державного і місцевих бюджетів та розширення прав місцевих органів виконавчої влади щодо форму¬вання і використання місцевих податків та зборів.
У більшості розвинених країн місцеві податки становлять 5-30% усіх податкових надход¬жень до державних бюджетів і досить значну част¬ку надходжень — до місцевих бюджетів. Зокрема, в Японії — 35%, Великобританії — 37%, Німеч¬чині — 46%, Франції — 67%, у США — це 66% доходів органів місцевого самоврядування.
Досвід застосування місцевих податків і зборів в Україні засвідчує поки що незначну їх роль у фор¬муванні фінансів органів місцевого самоврядуван-ня. Порівняно з практикою західних країн інсти¬тут місцевих податків і зборів в Україні фактично залишається недієздатним.
Аналіз фінансових проблем місцевих органів влади, проведений відо¬мим ученим В. Кравченком, свідчить, що подат¬кові доходи на території України формуються до¬сить нерівномірно. Лідером у податкових доходах на душу населення є Київ. Друге та третє місця за показником абсолютного обсягу податкових доходів займають відповідно Донецька та Дніпро¬петровська області. До категорії «багатих» територій, тобто до тих, де середні показники доходів на душу населення були вищі, ніж у середньому по Україні, крім зазначених, належали Полтавська, Запорізька, Львівська, Сумська та Харківська об¬ласті. В той же час дуже низькі середні податкові доходи на душу населення в Тернопільській та в Івано-Франків¬ській області.
У таких умовах проблеми бюджетного вирівню¬вання продовжують загострюватися. При збільшенні диспропорцій у територіальному розміщенні по¬даткової бази центральній владі дедалі важче здійснювати бюджетне вирівнювання для забезпе¬чення єдиного стандарту послуг, які надаються за рахунок бюджету на всій території держави.
За цих обставин зростають обсяги перерозпо¬ділу фінансових ресурсів безпосередньо через Дер¬жавний бюджет України, що гостро критикується як представниками влади «багатих» територій, так і окремими політичними силами.
Не можна не погодитись із думкою доктора економічних наук, професора, заслуженого еко¬номіста України Б. Панасюка, що доходна частина бюджету буде реальною лише тоді, коли визнача¬тиметься не на так званих макропоказниках, не¬відомо як розрахованих, а на основі реального ста¬ну економіки в кожному районі, місті, області. Щоб доходна частина бюджету була реальною, треба розпочинати з те¬риторій і, в першу чергу, з бюджету районів. Районна податкова адміністрація разом із районною адміні¬страцією за встановленими нормативами мають формувати проекти доходів району і решту надход¬жень до обласних і державного бюджету. Опрацьо¬вуючи доходи бюджету по районах і в цілому по області, можна більш об'єктивно визначити мож¬ливі надходження до державного бюджету згідно із встановленими нормами та нормативами.
Поряд з цим в Україні необхідно створити ба¬гатоканальну систему формування бюджету, на основі якої кожен рівень бюджетної системи по-винен мати власні закріплені доходи. Обсяг цих доходів має бути достатнім для забезпечення функцій і обов'язків, які покладаються на той чи інший рівень влади.
Вельми повчальним у цьому плані для України може стати досвід еволюції податкової системи Німеччини. Так, у цій країні законодавчо встановлено, що державні завдання мають розподілятися між фе¬дерацією і землями, які входять до її складу. При цьому федерація і землі окремо здійснюють ви¬трати, що виникають при виконанні ними своїх функцій. Федерація і землі самостійні в питаннях бюджетного устрою. Принципи незалежного веден¬ня бюджетного господарства діють з урахуванням необхідності взаємоув'язки загальнодержавних та земельних інтересів при вирішенні конкретних зав¬дань і забезпеченні фінансування. Поряд із феде-ральною державою і землями носіями певних су¬спільних функцій виступають общини, які мають місцеві бюджети.
Ключові позиції у податковому законодавстві належать федерації. Для забезпечення фінансуван¬ня всіх трьох рівнів управління податкова система Німеччини побудована таким чином, що найбільш значні джерела формують одразу три чи два бю¬джети. Повчальним є й те, що в Німеччині застосо-вується не тільки вертикальне, а й горизонтальне вирівнювання доходів. Землі, які мають високі до¬ходи перераховують частину фінансо¬вих ресурсів менш розвинутим землям.
При вирішенні проблем бюджетного вирівню¬вання необхідно, в першу чергу, розробити пра¬вові засади й механізм бюджетного регулювання в Україні, де зафіксувати стабільні частки різних рівнів влади — центральної, регіональної, місце¬вої — у розподілі загальнодержавних (регулюючих) податків.



Успішний розвиток процесу становлення місцевих фінансів в Україні можливий лише за умови проведення в державі широкомасштабної адміністративної реформи, результатом якої має стати формування нової, сучасної організації як державної влади, так і місцевого самовря¬дування, перебудова неефективних фінансово-бюджетної та податкової систем країни.
Фінансова система, що формується в Україні, тільки тоді стане ефективною, коли в її складі, поряд із держав¬ними фінансами, чільне місце буде належати місцевим фінансам як самостійному інституту.

Література
1. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» //Голос України.— 12 червня 1997.
2.
3. Налоговые системы зарубежных стран.— М.: Закон и право, ЮНИТИ, 1997.— С. 21-22, 46-47.
4. Кравченко В. І. Фінанси місцевих органів влади Украї¬ни.—К.: НШСД, 1996.
5.
6. Панасюк Б. Податки як дзеркало економічного і полі¬тичного стану країни//Банківська справа.— 1997, № 5 (17).— С.16.
7. Налоговые системы зарубежных стран.— М.: Закон и право, ЮНИТИ, 1997.— С. 46-47.
1. Костиков И. Рынок муниципальных облигаций.// МЭМ0.1999, № 1.—С. 110-115.
2. Украинская инвестиционная газета от 9.12.1997.— С. 9-Ю.
3. Дуленко А. Розвиток ринку цінних паперів. // Еконо¬міка України, 1997, № 7. — С. 28-29.
4. Сердюк Д. Палочка-выручалочка-муниципалочка.// Українская инвестиционная газета, 1997, № 9. — С. 7.
5. Бизнес, 1998, № 19.— С. 24.

Передумови та проблеми
формування місцевих бюджетів.
Здобувач кафедри фінансів
Київського національного торговельно-економічного університету 
Мельничук І.М.
Після набуття Україною суверенітету розпочався про¬цес становлення національної фінансової системи. Важ¬ливою складовою цього процесу є відродження місцевих фінансів як об'єктивної економічної реальності, властивої фінансовим системам усіх сучасних цивілізованих дер¬жав, що пов'язано з радикальною зміною концепції державної влади.
Прийняття в 1996 році Конституції України, закріп¬лення в ній інституту місцевого самоврядування та його матеріальної і фінансової основи обумовило необхідність невідкладного практичного розв'язання проблем станов¬лення місцевих фінансів, організації фінансової системи держави на принципово нових засадах, що слід підкресли¬ти особливо.
Основні положення формування місцевих бюджетів і їхніх взаємовідносин із державним бюджетом містяться в статтях 61-70 закону України «Про місцеве са¬моврядування». Крім того, загальні положення цього закону відображають такі важливі для бюджетного процесу поняття, як «бюджет місцевого самовря¬дування», «мінімальний рівень соціальних потреб» та інше. Водночас, можна стверджувати, що на сьогодні в Україні не існує механізму, який би забезпечував розробку бюджетів усіх рівнів, а та-кож регулював би відношення між ними.
До найбільш гострих проблем у сфері форму¬вання місцевих бюджетів, а також їхніх відно¬шень із держбюджетом України, у першу чергу, варто віднести використання вільних бюджетних коштів, нестабільність доходної бази, неефек¬тивну систему вилучення надлишків загально¬державних податків, недостатнє фінансування з держбюджету.
Так, відповідно до ст. 65 закону України «Про місцеве самоврядування», прибутки, отримані додатково в ході виконання місцевих бюджетів, а також суми перевищення прибутків над витра¬тами, що утворилися в результаті збільшення над¬ходжень у бюджет або економії витрат, вилучен¬ню не підлягають, крім випадків, передбачених законодавством. Рішення про використання цих коштів приймається відповідною радою. Метою прийняття цієї статті було забезпечення зацікав-леності регіонів у збільшенні доходної частини місцевих бюджетів. Проте, в зв'язку із відсутні¬стю прозорої системи норм вилучення надлишків бюджетних надходжень з місцевих бюджетів у дер¬жавний і чіткого механізму їхнього перерозподілу стаття практично не виконується. При цьому є неузгодженими надходження місцевих бюджетів та суми, що відраховуються ними до державного бюджету. Це позбавляє органи місцевого само-врядування стимулів для збору державних податків.
Ще один аспект цієї проблеми — нестабільність нормативів у системі відрахувань загальнодержавних податків із місцевих бюджетів у державний. Відповідно з чинним законодавством, нормативи відрахувань від загальнодержавних податків щорічно визначає вищий орган місцевого самоврядування. При цьо¬му щорічно змінюються види податків, які нале-жать зарахуванню в місцеві бюджети, що пору¬шує стабільність доходної бази останніх.
Ситуація ускладнюється надмірною централі¬зацією коштів на державному рівні, що ставить можливості реалізації місцевими органами влади покаладених на них функцій у повну залежність від Державного бюджету. Позиція Міністерства фінансів у цьому питанні обумовлена адміністра¬тивно-теріторіальним режимом України як унітар¬ної, а не федеральної держави, а також недостатнім кваліфікаційним рівнем місцевих органів влади для фінансування бюджетних програм.
Разом з цим, як відомо, Франція, яка має ана¬логічний адміністративно-територіальний устрій, фінансує з держбюджету близько 40% витрат консолідова¬ного бюджету.
При цьому необхідно відзначити існуючий су¬б'єктивізм у розподілі бюджетних ресурсів, коли, по-перше, тому або іншому регіону віддається перевага у виділенні коштів, а по-друге — бюд¬жетні кошти виділяються непропорційно і нерівно¬мірно.
Ще однією проблемою є невідповідність повно¬важень, покладених на місцеві органи влади, і виді¬лених коштів на ці цілі. Ситуацію ускладнює центральна влада, яка при складанні бюджету і визначенні розмірів трансфертів "забуває" забезпечити фінансуванням усі передані на місця повноваження. Крім того, регіони України дуже різняться за рівнем життя, промислового виробництва, розвитку підприємництва. А наша бюджетна система передбачає "подушне" вирівнювання бюджетних витрат. Саме тому, здорові пропозиції регіонів по поліпшенню бюджетного забезпечення навряд чи здійсненні. У чому суть цих пропозицій?    Залишилась ностальгія по тим блаженним часам, коли на місцях залишалася частина податку з прибутку підприємств чи навіть ПДВ, багато керівників масштабу району і вище почали обережно лобіювати повернення до золотого століття. Їхні пропозиції прості: залишати у розпорядженні громади відсоток від усіх платежів, що збираються на її території. Думка цілком здорова: таке положення речей буде стимулювати місцеву владу до розвитку промисловості, підприємництва, торгівлі.
Крім того, в Україні вистачає районів, на території яких знаходиться лише одне-два великих підприємства. При системі "потроху звідусіль" районні бюджети менше б залежали від коливань виробництва на цих підприємствах (насамперед, від виплати зарплат на них). Нарешті, останній аргумент — податки, у яких зацікавлені місцеві влади, звичайно збираються набагато ефективніше, ніж "держбюджетні", а адміністрування по них набагато людяніше. Грубо говорячи, директору легше домовитися з міським головою, чим з начальником податкової адміністрації.
Але введення подібної системи малоймовірно в силу вищезгаданого урівнювання бюджетних нормативів. Зрозуміло, що в Донецькій області сукупний податковий відсоток буде істотно вищий, ніж у Закарпатської, отже, порушиться принцип рівномірного    бюджетного забезпечення. А відновлювати справедливість за допомогою трансфертів занадто клопітно і технічно складно. Так що, найближчим часом місцевим начальникам прийдеться миритися з тим, що вони мають.
Вони і миряться, демонструючи центру, наскільки хитрі на вигадки. Ті ж позабюджетні фонди — по суті, місцеві системи оподатковування, формують другий бюджет, часом порівнянний з основним. Скільки не намагалися бороти з цим явищем у Києві і на місцях, позабюджетні фонди (чи благодійні) були, є і будуть. Тому що іншого виходу немає.
У різних регіонах фонди бувають різні: будівельні, медичні, правоохоронні, культурні. Подекуди лукаво не мудрують і називають свої фонди просто благодійними. Так навіть зручніше — ніхто не обвинуватить керівника в створенні позабюджетного фонду, якщо усе робиться під соусом добродійності. Та й перед місцевими радами про діяльність благодійного фонду можна не звітувати. На відміну від фонду позабюджетного.Механізми ж залучення засобів в усі фонди однакові:"пропозиції, від яких не можна відмовитися".Створення  позабюджетних фондів стимулюється ще і внутрішньо   суперечливим пристроєм   регіональної влади. З одного боку, вона виборна (ради, мери). З іншого боку — призначається з Києва (губернатори, глави адміністрацій). Задачі цих влад не завжди збігаються, і кожна прагне до контролю над фінансовими ресурсами. Отут вже однієї годівниці мало. Тому позабюджетні фонди і фондики множаться в межах одного регіону: фонд мера, губернатора, фондики голів райадміністрацій. Причому не можна сказати, що всі ці гроші безбожно розкрадаються. Більшість дійсно направляється по призначенню — на ремонт, закупівлю, підтримку... У деяких регіонах керівництво, щоб підвести під існування фондів законну базу, проводить опитування населення. І населення, як правило, двома руками голосує "за". Тому що не платить. А підприємців, котрі реально наповняють фонди, ніхто і ніколи не запитував. Навіщо, адже є ідеальний механізм  примуса:  хочеш тут працювати — плати.
Отже, зазначені підходи — це лише окремі шляхи стабілізації та зміцнення місцевих фінансів. Для успішного вирішення даної проблеми необхідні масштабні теоретичні дослідження.
Сьогодні в Україні майже немає серйозних комп¬лексних досліджень з проблематики місцевих фінансів. Зазначеними проблемами займається дуже обмежене коло фахівців.
Формування місцевих фінансів, як і всієї фінансової системи України, відбувається в жорстих умовах. Це гальмує процес становлення основ фінан-сової автономії місцевих органів влади.
В даний час регіональні фінанси знаходяться в стані, близькому до розрухи. Комплекс проблем можна умовно поділити на дві частини: проблеми, які неможливо розв'язати при чинному законодавстві і проблеми, які можна розв'язати, але у віддаленій перспективі.
Насамперед, зовсім нереально угамувати фінансовий голод регіонів на тій кормовій базі, що вони мають. Прибуткового податку і плати за землю явно недостатньо навіть для підтримки комунального господарства на більш-менш пристойному рівні, не говорячи вже про його розвиток. Різноманітні збори з дрібних підприємців настільки незначні і нерегулярні, що в багатьох фінансових управліннях майже не беруться до  уваги.
Фінансові проблеми місцевої влади набули великої гостроти. Хронічна нестача грошей, фінансових ресурсів у органів місцевого самоврядування та нестабільність їхніх доходних джерел стали проблемою справді загальнодер-жавної ваги. Як наслідок, на місцях не вирішуються най¬болючіші життєві проблеми людей, занепадають міське господарство, соціально-культурна сфера, освіта, охорона здоров'я, погіршується стан доріг та інших засобів комуні¬кації. До цього додається ще й надзвичайно неефективна, збанкрутіла система менеджменту як у центрі, так і на місцях, що базується на старих управлінських традиціях, коли все намагалися вирішувати з єдиного центру.
За цих умов саме процес прискореного формування місцевих фінансів має стати серйозним фактором стабі¬лізації ситуації в країні. Він дозволить залучити активність та енергію багатьох тисяч територіальних громад, які з прохачів грошей перетворяться на суб'єкти, що заробля¬ють ці гроші.
Функціонування органів місцевої влади в рамках характерного для ринкової економіки жор¬сткого бюджетного обмеження змушує їх зверта¬тися до ринкових механізмів залучення додатко¬вих коштів для розвитку територіальних громад. У світовій практиці однією із форм залучення інвес-тицій є випуск і розміщення так званих «муніци¬пальних (місцевих)» позик. У світі застосовуються різні підходи до проведення подібних акцій, став¬ляться неоднакові цілі, пропонуються відмінні умо¬ви для інвесторів.
Оскільки в розвинутих країнах ринок муніци¬пальних цінних паперів виступає одним із дина¬мічних, високотехнологічних і значних за обся¬гом сегментів національного фондового ринку, то його виникнення та розвиток підпорядковуються закономірностям функціонування останнього та повністю залежить від ступеня його розвинутості.
Акумуляція коштів через випуск облігацій місце¬вих позик — явище нове для розвитку вітчизняної економіки У ринкових умовах обмеженість коштів дер¬жавного бюджету створює до життя різноманітні способи поповнення місцевих бюджетів, у тому числі й такий інструмент, як місцеві цінні папери. Останній за своїм економічним змістом вигідно вирізняється з інших способів поповнення місце¬вих фінансів, наприклад, «добровільної» або «спон-сорської» допомоги суб'єктів господарювання, яка залучається на примусовій основі, нерідко під тиском органів, що перевіряють, і витрачається в довільному порядку, а не на основі чітко визна¬чених законодавчих норм. Саме по собі спонсор¬ство чи меценатство — явище безумовно іманент¬не ринковому середовищу, однак його правова неврегульованість в Україні, практична відсутність будь-яких пільг для спонсора перетворює цю ніби¬то благородну акцію у звичайне вилучення коштів з обігу по колу капіталу економічного суб'єкта, що суперечить його економічним інтересам — як інтересам отримання прибутку, так і зацікавленісті бізнесмена у мінімізації податкових сум.
У цілому можна констатувати, що застосу¬вання муніципальних позик є, безумовно, рин¬ковим інструментом залучення коштів, дозволяє вирішити низку проблем соціального характеру, абсолютно не суперечить засадам промислової пол¬ітики та її інвестиційного забезпечення. Однак на сьогодні в Україні подібні дії міських органів вла¬ди не набули систематичного характеру, цей інстру¬мент застосовувався епізодично, а після подій 1998 року практично припинилося його використання. Така ситуація логічно пояснюється рядом об'єктив¬них і суб'єктивних факторів.
Так, об'єктивні обмеження обумовлює сам пе¬рехідний характер економіки: не варто очікувати широкого розповсюдження такого інструменту, як місцеві позики, коли фондовий ринок перебуває у стадії становлення. Крім того, недосконалість нор¬мативно-правової бази, відсутність відповідної інфраструктури ринку цінних паперів, у тому числі і механізмів реєстрації, дефіцитний характер бюд¬жетів усіх рівней, вкрай обмежені фінансові мож-ливості потенційних інвесторів, відсутність досві¬ду та практики подібної діяльності аж ніяк не сприяють поширенню місцевих позик.
Серед суб'єктивних факторів спостерігається в цілому негативне ставлення потенційних інвесторів (фізичних і юридичних осіб) до будь-яких позик, цінних паперів, облігацій тощо, недовіра до органів влади різного рівня, слабка інформованість та еко¬номічна пропаганда. Крім цього, муніципальні облігації, процес їх емісії, як можливо жоден інший сегмент фондового ринку, опиняється в епіцентрі боротьби не лише економічних, а й політичних інтересів різного рівня, що зазвичай не сприяє розвиткові економічного явища.
Таким чином, розвиток ринку муніципаль¬них цінних паперів потребує якнайшвидшого роз¬витку, оскільки саме кошти, зібрані під відпові¬дальність місцевої влади, в першу чергу, можуть бути спрямовані на збереження і розвиток ви¬робничого потенціалу регіону, що відповідає інте¬ресам не тільки влади, а і населення певної те¬риторії. Конкретна робота має проводитися за двома напрямами: по-перше, розвиток інфра¬структури фондового ринку взагалі та відповід¬ного сектора зокрема, з одночасним зміцненням кадрового, матеріально-технічного, законодавчого потенціалу, по-друге — підвищення надійності муніципальних цінних паперів, привабливості для інвесторів, ліквідності. Виконання цих умов вкупі із забезпеченням цільового використання зібра¬них коштів здатне посилити інвестиційний по¬тенціал регіонів.
Не секрет, що саме територіальні громади в розвинутих країнах, спираючись на власні фінанси, є вмон¬тованим стабілізатором соціально-політичного ладу та фінансово-економічної ситуації в державі. Проблема фінансового забезпечення розвитку територій властива фактично всім країнам. Її суть у тому, що адміністративно-територіальні утворен¬ня, на які поділена кожна держава, мають різну податкову базу та фінансовий потенціал, що є наслідком нерівномірності територіального розмі¬щення природно-ресурсного потенціалу та про¬дуктивних сил.
В економічно розвинених країнах фінансові про¬блеми регіонів розв'язуються через надання місце¬вим органам влади стабільно закріплених доходних джерел, розширення сфери місцевого оподатку¬вання та реформування всієї системи міжбюджетних взаємовідносин.
На жаль, прак¬тика України вже виявила численні конфлікти між дер-жавою і керівниками органів місцевого самоврядування у фінансовій сфері. Це є наслідком того, що більшість про¬блем місцевих фінансів, як і місцевого самоврядування загалом, залишаються неврегульованими в праві.
Одним із важливих питань податкового ре¬формування є подальше посилення ролі місцевих податків і зборів у формуванні доходів місцевих бюджетів, що вимагає розробки та реалізації регіо¬нальної податкової політики, яка повинна грун¬туватись на чіткому законодавчому розподілі повноважень, відповідальності та фінансово-еко¬номічної бази між державними, територіальними і місцевими рівнями управління. Удосконалення податкової системи на макро- та мікроекономіч-ному рівнях має здійснюватись шляхом встанов¬лення стабільних ставок податкових надходжень до державного і місцевих бюджетів та розширення прав місцевих органів виконавчої влади щодо форму¬вання і використання місцевих податків та зборів.
У більшості розвинених країн місцеві податки становлять 5-30% усіх податкових надход¬жень до державних бюджетів і досить значну част¬ку надходжень — до місцевих бюджетів. Зокрема, в Японії — 35%, Великобританії — 37%, Німеч¬чині — 46%, Франції — 67%, у США — це 66% доходів органів місцевого самоврядування.
Досвід застосування місцевих податків і зборів в Україні засвідчує поки що незначну їх роль у фор¬муванні фінансів органів місцевого самоврядуван-ня. Порівняно з практикою західних країн інсти¬тут місцевих податків і зборів в Україні фактично залишається недієздатним.
Аналіз фінансових проблем місцевих органів влади, проведений відо¬мим ученим В. Кравченком, свідчить, що подат¬кові доходи на території України формуються до¬сить нерівномірно. Лідером у податкових доходах на душу населення є Київ. Друге та третє місця за показником абсолютного обсягу податкових доходів займають відповідно Донецька та Дніпро¬петровська області. До категорії «багатих» територій, тобто до тих, де середні показники доходів на душу населення були вищі, ніж у середньому по Україні, крім зазначених, належали Полтавська, Запорізька, Львівська, Сумська та Харківська об¬ласті. В той же час дуже низькі середні податкові доходи на душу населення в Тернопільській та в Івано-Франків¬ській області.
У таких умовах проблеми бюджетного вирівню¬вання продовжують загострюватися. При збільшенні диспропорцій у територіальному розміщенні по¬даткової бази центральній владі дедалі важче здійснювати бюджетне вирівнювання для забезпе¬чення єдиного стандарту послуг, які надаються за рахунок бюджету на всій території держави.
За цих обставин зростають обсяги перерозпо¬ділу фінансових ресурсів безпосередньо через Дер¬жавний бюджет України, що гостро критикується як представниками влади «багатих» територій, так і окремими політичними силами.
Не можна не погодитись із думкою доктора економічних наук, професора, заслуженого еко¬номіста України Б. Панасюка, що доходна частина бюджету буде реальною лише тоді, коли визнача¬тиметься не на так званих макропоказниках, не¬відомо як розрахованих, а на основі реального ста¬ну економіки в кожному районі, місті, області. Щоб доходна частина бюджету була реальною, треба розпочинати з те¬риторій і, в першу чергу, з бюджету районів. Районна податкова адміністрація разом із районною адміні¬страцією за встановленими нормативами мають формувати проекти доходів району і решту надход¬жень до обласних і державного бюджету. Опрацьо¬вуючи доходи бюджету по районах і в цілому по області, можна більш об'єктивно визначити мож¬ливі надходження до державного бюджету згідно із встановленими нормами та нормативами.
Поряд з цим в Україні необхідно створити ба¬гатоканальну систему формування бюджету, на основі якої кожен рівень бюджетної системи по-винен мати власні закріплені доходи. Обсяг цих доходів має бути достатнім для забезпечення функцій і обов'язків, які покладаються на той чи інший рівень влади.
Вельми повчальним у цьому плані для України може стати досвід еволюції податкової системи Німеччини. Так, у цій країні законодавчо встановлено, що державні завдання мають розподілятися між фе¬дерацією і землями, які входять до її складу. При цьому федерація і землі окремо здійснюють ви¬трати, що виникають при виконанні ними своїх функцій. Федерація і землі самостійні в питаннях бюджетного устрою. Принципи незалежного веден¬ня бюджетного господарства діють з урахуванням необхідності взаємоув'язки загальнодержавних та земельних інтересів при вирішенні конкретних зав¬дань і забезпеченні фінансування. Поряд із феде-ральною державою і землями носіями певних су¬спільних функцій виступають общини, які мають місцеві бюджети.
Ключові позиції у податковому законодавстві належать федерації. Для забезпечення фінансуван¬ня всіх трьох рівнів управління податкова система Німеччини побудована таким чином, що найбільш значні джерела формують одразу три чи два бю¬джети. Повчальним є й те, що в Німеччині застосо-вується не тільки вертикальне, а й горизонтальне вирівнювання доходів. Землі, які мають високі до¬ходи перераховують частину фінансо¬вих ресурсів менш розвинутим землям.
При вирішенні проблем бюджетного вирівню¬вання необхідно, в першу чергу, розробити пра¬вові засади й механізм бюджетного регулювання в Україні, де зафіксувати стабільні частки різних рівнів влади — центральної, регіональної, місце¬вої — у розподілі загальнодержавних (регулюючих) податків.
Успішний розвиток процесу становлення місцевих фінансів в Україні можливий лише за умови проведення в державі широкомасштабної адміністративної реформи, результатом якої має стати формування нової, сучасної організації як державної влади, так і місцевого самовря¬дування, перебудова неефективних фінансово-бюджетної та податкової систем країни.
Фінансова система, що формується в Україні, тільки тоді стане ефективною, коли в її складі, поряд із держав¬ними фінансами, чільне місце буде належати місцевим фінансам як самостійному інституту.



 

Яндекс.Метрика >