...
ДЕРЖАВНЕ ПРОГРАМНО-ЦІЛЬОВЕ ПЛАНУВАННЯ PDF  | Печать |  E-mail

ДЕРЖАВНЕ ПРОГРАМНО-ЦІЛЬОВЕ ПЛАНУВАННЯ

Сутність програмно-цільового методу планування, цільові комплексні програми
Наявність вад ринкового саморегулювання та вад державного втручання в економіку породжує складні соціально-економічні проблеми, вирішення яких пов’язане з використанням так званого програмно-цільового методу планування.
Використання програмно-цільового методу планування перед¬бачає:
• визначення проблеми та формулювання цілей;
• розробку й реалізацію програми, спрямованої на досягнення цілей;
• систематичний контроль за якістю та результатами робіт, передбачених програмою;
• коригування заходів, спрямованих на реалізацію цілей. Застосування програмно-цільового підходу зумовлене ба¬гатьма факторами: наявністю незадоволеного попиту на продукцію (роботи, послуги); надмірними витратами ресурсів і, як наслідок, виникненням негативних зовнішніх ефектів (екстерналій); потребою в глибоких структурних перетвореннях; реакцією на політичний тиск або підприємницьку ініціати¬ву і т. п.
Програмно-цільовий метод планування реалізується через цільові комплексні програми. Цільова комплексна програма (ЦКП) — це документ, в якому міститься визначений за ресур¬сами, виконавцями та строками здійснення комплекс заходів, спрямованих на досягнення цілей. Цілі, на які має бути спрямована ЦКП, обумовлені стратегією соціально-економічної політики держави, наявністю певної конкретної або кількох су¬міжних соціально-економічних проблем.
Класифікація ЦКП
Класифікація ЦКП здійснюється за такими основними ознаками: за рівнем, складом, сферою впливу та реалізації; за характером і специфікою проб¬лем і цілей; за термінами виконання.
За рівнем, складом, сферою впливу та реалізації виділяють та¬кі програми: міждержавні, державні, міжгалузеві, галузеві, між¬регіональні, регіональні, локальні.
За характером і специфікою проблем і цілей розрізняють програми:
— соціально-економічні, спрямовані на вирішення проблем розвитку й удосконалення способу життя, підвищення матері¬ального й культурного рівня населення, поліпшення виробни¬чих і соціальних умов праці та відпочинку, зростання масшта¬бів та ефективності функціонування суспільного сектору і т. п.
Виробничі, орієнтовані на збільшення виробництва певних видів продукції (робіт, послуг), розвиток прогресивних вироб¬ництв, підвищення якісних характеристик продукції, зростання ефективності використання ресурсів.
Науково-технічні, націлені на розвиток наукових досліджень, вирішення проблем розробки та впровадження в практику новіт¬ньої техніки і технології.
Екологічні, спрямовані на ресурсозбереження, здійснення при-родоохоронних і природоперетворювальних проектів.
Інституціональні, орієнтовані на вдосконалення організації управління господарськими системами, трансформацію відносин власності.
Регіональні, націлені на господарське освоєння нових районів, перетворення структури економіки сформованих соціально-еко¬номічних комплексів регіонів.
За термінами виконання програми поділяють на: довгостро¬кові (розраховані на період 5-10 років); середньострокові (1-5 років); і короткострокові (до 1 року). Ця класифікація зумовлена характером цілей, на досягнення яких спрямовано програму. Дов¬гострокові програми спрямовано на досягнення стратегічних ці¬лей. Як правило, досягнення стратегічної цілі — це тривалий про¬цес, пов'язаний із суттєвими структурними зрушеннями в еко¬номіці, які через інерційність економіки не можна здійснити швидко. Середньострокові програми розв'язують тактичні зав¬дання. Короткострокові програми спрямовані на вирішення по¬точних проблем (оперативних цілей).
Нині в Україні реалізуються науково-дослідні та конструктор¬ські роботи за понад 60-ма державними та міжнародними ЦКП. Найбільш відомими з них є: «Програма стабілізації та розвит¬ку АПК», «Національна програма виробництва технологічних комплексів машин і устаткування для сільського господарства, харчової та переробної промисловості», «Комплексна програма модернізації та розвитку паливно-енергетичної промисловості («Енергетика»)», «Програма розвитку вугільної промисловості та її соціальної сфери («Вугілля»)», «Програма розвитку та техніч¬ного переозброєння підприємств чорної і кольорової металургії», «Програма конверсії військово-промислового і машинобудівельного комплексів», «Програма розвитку авіаційної промисловос¬ті», «Програма розвитку хімічної, нафтохімічної та нафтоперероб¬ної промисловості», «Програма розвитку транспортного ком¬плексу», «Програма розвитку лісового господарства і лісопроми¬слового комплексу», «Програма ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС», «Програма екологічного оздоровлення басейну Дніпра», «Програма в галузі охорони здоров'я і медичної техніки», «Наці-ональна програма відродження освіти («Україна — XXI століт¬тя»)», «Програма основних напрямків розвитку культури», «Прог¬рама розвитку матеріально-технічної бази книговидання і преси», «Національна космічна програма», «Державна програма привати¬зації» тощо.
Програмування як спосіб вирішення економічних проблем за-стосовується в різних ланках організаційної структури економі¬ки. Найважливіші програми, спрямовані на розв'язання загально¬державних і загальносуспільних проблем, які формуються, вихо¬дячи з стратегічних цілей держави, здобувають статус національ¬них програм. В Україні національні ЦКП розробляються і реалі¬зуються згідно з Постановами Верховної Ради, Указами Прези¬дента, Розпорядженнями Кабінету Міністрів.
Розробка та реалізація ЦКП потребують виконання певної су¬купності робіт (заходів), пов'язаних з техніко-економічним об¬грунтуванням, плануванням, виробництвом, фінансуванням і т.п. Сукупність заходів, передбачених програмою, для зручності роз¬гляду можна згрупувати у два блоки: основна діяльність та її за¬безпечення.
До основної діяльності належать: передінвестиційні до¬слідження, планування, розробка проектно-кошторисної доку¬ментації, укладання контрактів, капітальний ремонт, будівель¬но-монтажні роботи, технічне переозброєння, реконструкція, виробництво, надання послуг, уведення в експлуатацію об'єк¬тів і т. п.
Діяльність із забезпечення включає організаційне, право¬ве, кадрове, фінансове, матеріально-технічне, маркетингове, інформаційне забезпечення.
Етапи програмно-цільового планування
Кожна ЦКП, незалежно від її складності, обсягів фінансування та масштабів робіт,      перебуває в різних станах: від стану, коли програми ще немає, до стану, коли про¬грами вже немає. Проміжок часу від моменту виникнення про¬грами до моменту її ліквідації має назву життєвого циклу ЦКП. Згідно з існуючою практикою стани, через які проходить ЦКП, називають етапами (фазами, стадіями) ЦКП. У свою чергу, кожен етап може підрозділятися на — підетапи (під-фази, підстадії).
Відповідно до системного підходу й основних принципів про¬грамно-цільового планування (цільова спрямованість на досяг¬нення кінцевих результатів, комплексність, альтернативність, ке¬рованість) передування етапів розробки та реалізації ЦКП здійснюється за такою схемою.
1. Відбір переліку проблем, що підлягають програмному роз¬в'язанню.
2. Формування та видача вихідного завдання на розробку програми.
3. Розробка проекту програми.
4. Затвердження програми.
5. Реалізація програми.
6. Звіт про виконання програми.
Розглянемо сутність, завдання і перелік необхідних видів ро¬біт та обґрунтувань кожного етапу розробки і реалізації цільових Комплексних програм (рис. 1.).

1. Відбір переліку проблем, що підлягають програмному розв'язанню.
Згідно з теорією менеджменту всю сукупність проблем мож¬на класифікувати за двома типами. По-перше, проблемною вважається ситуація, коли традиційні методи державного регу¬лювання нездатні забезпечити досягнення цілей соціально-економічної політики. Так, за допомогою непрямих методів ре¬гулювання держава впливає на економічні інтереси суб'єктів підприємництва з метою орієнтації їхньої діяльності в напрям¬ках державних пріоритетів. Але низька еластичність економіч¬них важелів і мотивів поведінки підприємців створює ситуа¬цію, коли мета державного регулювання стає неадекватною засобам її досягнення. Як наслідок — цілі не досягаються. По-друге, проблематичною є й потенційна можливість досягнення позитивного результату.
Формування переліку проблем, що підлягають програмному розв'язанню здійснюється на підставі стратегії соціально-економічної політики держави. У зв'язку з тим, що ЦКП держав¬ного рівня потребують, як правило, великих обсягів фінансових і матеріальних ресурсів і навіть (у деяких випадках) створення спеціальних органів управління, формування національних про¬грам доцільно здійснювати тільки в разі, по-перше, великої на¬родногосподарської значущості та, по-друге, неможливості комп¬лексного розв'язання проблем за допомогою традиційних методів планування та регулювання. Відтак, основними принципами формування переліку проблем, для розв'язання яких необхідне розроблення відповідних програм, є: оцінка суспільних потреб у вирішенні тієї чи тієї проблеми; облік і аналіз негативних і пози¬тивних зовнішніх ефектів, які можуть виникнути в результаті ви¬рішення існуючих проблем; порівнювання витрат на розв'язання проблем із ресурсними можливостями.
Процедура відбору проблем, що підлягають програмному роз-в'язанню, пов'язана з пріоритетами соціально-економічної політики держави. Проголошення державних пріоритетів здійснюється на підставі політичних рішень, які мають відповідати принципам еко¬номічної ефективності та соціальної справедливості.
2. Формування вихідного завдання на розробку програми.
Роботу з формування вихідного завдання на розробку ЦКП здійснює замовник. Вихідне завдання має складатися з таких го¬ловних блоків:
— розгорнуте формулювання головної цілі, підцілей та зав¬дань програми;
— орієнтовний перелік центральних та місцевих державних органів, які братимуть участь у реалізації програми;
— обсяг витрат на розробку та реалізацію програми із зазна¬ченням основних джерел фінансування;
— інші вказівки щодо організації розробки та реалізації про¬грами.
Характер і специфіка народногосподарських проблем, а також рівень компетенції державних органів зумовлюють необхідність визначення статусу учасників програмно-цільового планування. Учасниками формування та реалізації ЦКП є: державний ор¬ган — замовник ЦКП; головний розробник ЦКП; державні орга¬ни — виконавці ЦКП; підприємства — виконавці заходів ЦКП.
Державний орган — замовник ЦКП (орган законодавчої, вико¬навчої, представницької влади) впливає на всі етапи життєвого цик¬лу програми: визначає проблеми, способи їхнього розв'язання й цілі програми; формує вихідне завдання на розробку програми; визначає головного розробника програми; затверджує програму та забезпе¬чує контроль її виконання. У разі, коли розв'язання проблеми по¬требує високого рівня компетенції учасника програмно-цільового управління створюють орган управління програмою, якому переда¬ють повноваження державного замовника ЦКП.
Головний розробник ЦКП — організація, основними функція¬ми якої є: розробка проекту програми, координація дій виконав¬ців програми, контроль виконання й коригування заходів ЦКП. Функції головного розробника може виконувати орган управлін¬ня програмою, якщо такий створено. Головним розробником мо¬же бути й колектив фахівців з державних службовців високого рангу, науковців, провідних спеціалістів у галузі виробництва, фінансів, маркетингу, інформаційних технологій і т. п.
Державний орган — виконавець ЦКП (орган державної вико¬навчої влади) несе відповідальність за виконання певних заходів ЦКП. Найважливішою функцією цього учасника програмно-цільового управління є укладання державних контрактів з під¬приємствами — виконавцями завдань програми.
Підприємство — виконавець ЦКП — це підприємство (уста¬нова, організація), що забезпечує виконання конкретних завдань програми (державних замовлень) через виробництво продукції (виконання робіт, надання послуг). 3. Розробка проекту програми.
Роботу з розробки проекту ЦКП очолює й координує орган управління програмою. Проект програми має включати такі го¬ловні розділи: цільовий; зведений; організаційний.
У цільовому розділі наводиться постановка й опис проблеми, а також способи її розв'язання.
Для чіткого визначення способів досягнення цілей і заходів програми цілі повинні відповідати трьом основним вимогам:
конкретності, визначеності в часі і реальності. Конкретність до-сягається встановленням кількісних і якісних орієнтирів (норма¬тивів) — інформаційної бази для дальших організаційних рішень, планово-економічних розрахунків, оцінки результатів діяльності виконавців і контролю. Визначеність у часі передбачає форму¬лювання спочатку головної цілі, потім — підцілей другого, тре¬тього і т. д. рівнів із зазначенням строків їхнього досягнення. Установлення цілей, які перевищують можливості економіки, може призвести до значних збитків і дальшого загострення соці-ально-економічних проблем. Тому цілі, підцілі та завдання цільо¬вих комплексних програм мають бути реальними.
Конкретність, визначеність строків досягнення і реальність цілей забезпечуються за допомогою побудови дерева цілей. Про¬цедура побудови дерева цілей може включати такий порядок дій:
1. Експертний аналіз відповідності вихідного формулювання цілі програми проблемі, яка підлягає розв'язанню.
2. Виявлення часткових цілей програми та їх аналіз.
3. Оформлення даних, здобутих у ході експертизи, в установ¬леній формі (у вигляді таблиці або матриці). Кожен експерт має подати власний варіант набору часткових цілей.
4. Узгодження думок експертів на підставі аналізу запропоно¬ваних варіантів і побудова дерева цілей.
Дерево цілей є основою для визначення альтернативних засо¬бів і методів досягнення цілей, побудови дерева рішень, форму¬вання переліку основних заходів і завдань програми. Вибір аль¬тернативних варіантів досягнення цілей здійснюється через порівняння соціально-економічної ефективності кожного з варі¬антів за допомогою існуючої методики визначення ефективності з урахуванням позитивних і негативних екстерналій.
Зведений розділ програми включає: основні показники про¬грами; перелік основних заходів програми; ресурсне забезпечен¬ня заходів програми.
Перелік основних показників програми обумовлений характе¬ром та специфікою проблем і цілей. Він може включати показни¬ки, які відображають: обсяги виробництва продукції (робіт, по¬слуг); уведення в дію виробничих потужностей, основних фондів та об'єктів виробничого й невиробничого призначення; приріст запасів корисних копалин; характеристику структурних зрушень в економіці; зростання рівня життя населення і т. д. Основні по¬казники програми розробляються як в цілому на весь життєвий Цикл програми, так і в розрізі окремих цільових рівнів.
Перелік основних заходів програми розробляється в календар¬ному та відомчому розрізах. Програмний захід — це структурно визначена послідовність комплексу робіт (дій), які Ведуть до розв'язання конкретного завдання або досягнення підцілі (цілі) програми. План заходів має висвітлювати хто, що саме та в які строки повинен зробити, щоб розв'язати певне завдання. Форму¬вання завдань на здійснення робіт відомствам-виконавцям по¬винно ґрунтуватися на альтернативних засадах.
Реальність заходів програми значною мірою залежить від ре¬сурсного забезпечення. Діагностика проблеми передбачає необ¬хідність визначення ресурсних обмежень. Обмеження (неадек¬ватність трудових, матеріальних, фінансових ресурсів; брак технологій і т. п.) варіюються залежно від характеру й специ¬фіки проблеми. Для обґрунтування заходів ЦКП розробляють¬ся баланси тих ресурсів, які використовуються під час реаліза-ції програми.
Складовою частиною програми є організаційно-економічний механізм управління процесом реалізації програми. Організа¬ційно-економічний механізм передбачає створення спрямова¬ної на реалізацію передбачених програмою заходів системи правових, адміністративних і економічних регуляторів. Слід зазначити, що рамки існуючих законів в економічній сфері можуть стати своєрідними обмеженнями щодо застосування адміністративних та економічних методів регулювання. Тому проекти національних програм повинні містити перелік пропо¬зицій стосовно зміни законодавства з питань надання податко¬вих, кредитних, цінових, амортизаційних, митних та інших пільг з метою заохочування й стимулювання виконавців цільо¬вих комплексних програм.
Основним елементом організаційно-економічного механізму реалізації завдань програм є механізм державних замовлень. Державний контракт є основним документом, який урегульовує економічні, правові й організаційні відносини між державним замовником і виконавцем. У контрактах мають бути зазначені вимоги щодо обсягів, номенклатури та якості продукції (робіт, послуг), а також чітко визначені строки поставок продукції (ви-конання робіт, надання послуг) конкретним споживачам.
Етап розробки проекту ЦКП завершується передачею його за¬мовнику для затвердження та прийняття рішення про початок ре¬алізації програми.
4. Затвердження програми здійснює державний орган — за¬мовник ЦКП.
5. Реалізація програми.
Цей етап складається з двох основних стадій: укладання дер¬жавних контрактів та виконання комплексів робіт.
Укладання державних контрактів здійснює державний ор¬ган, який несе відповідальність за виконання певних заходів, передбачених програмою. Він повинен здійснити, виходячи з державних інтересів, вибір виконавців державного замовлення способом конкурсного відбору. З метою відбору найліпшого з потенційних виконавців державного контракту кожного з них треба «оцінити» за допомогою відповідних критеріїв. Такими критеріями можуть бути, наприклад: реальні можливості пре¬тендентів виконати завдання; якісні характеристики продукції (робіт, послуг) підприємств-претендентів; обсяги ресурсів, не¬обхідних виконавцям для досягнення певного соціально-економічного результату і т. п.
На стадії виконання комплексів робіт відбувається виробницт¬во продукції (виконання робіт, надання послуг) згідно із завдан¬нями, що їх передбачено державними контрактами.
6. Звіт про виконання програми.
Звіт про виконання ЦКП є складовою частиною контролю.
Контроль за реалізацією заходів ЦКП
Контроль — це процес забезпечення досягнення цілей програми. Метою контролю є      сприяння тому, щоб фактичні результати якомога більше відповідали завданням (ці¬лям) програми. За часом здійснення виділяють запобіжний, поточ¬ний і завершальний види контролю (рис. 2.).
Запобіжний контроль здійснюється ще до фактичного початку робіт. Основними засобами запобіжного контролю є реалізація певних правил процедур і способу поведінки учасників програм¬ного процесу. Його завдання полягають у тому, щоб чітко вста¬новити цілі та функції замовників і виконавців ЦКП, забезпечити виконання завдань трудовими, матеріальними й фінансовими ре¬сурсами.
Поточний контроль здійснюється безпосередньо під час розробки та реалізації програми. Він базується на вимірюванні поточних результатів, одержаних після виконання певних ви¬дів робіт. Регулярна перевірка результатів роботи, оперативне вирішення проблем, що виникають, прийняття рішень щодо вдосконалення діяльності уможливлюють мінімізацію відхи¬лення фактичних результатів від запланованих. Якщо дозволи¬ти відхиленням вільно розвиватися, вони здатні спричинити серйозні труднощі в досягненні цілей.
Завершальний контроль виконує дві функції. По-перше, він надає інформацію, необхідну для планування в майбутньому з урахуванням помилок минулого. По-друге, контроль здійснюється з метою сприяння мотивації з допомогою матеріального таї морального стимулювання виконавців. Звіт про виконання програми є своєрідною формою завершального контролю.       

У процедурі контролю виділяють три основні підетапи: розробка нормативів і критеріїв; порівнювання з ними реальних ре¬зультатів і вжиття необхідних коригуючих заходів.
Розробка критеріїв і нормативів здійснюється під час розроб¬ки проекту програми. По суті, критерії та нормативи — це показ¬ники програми, за допомогою яких описуються цілі, підцілі та завдання ЦКП.
Порівнювання нормативів і критеріїв з результатами здійс¬нюється під час поточного контролю з метою визначення відхи¬лень. На цьому етапі визначається одна з трьох основних ліній поведінки:
1. Якщо порівняння фактичних результатів із нормативами свідчить про те, що цілі досягаються, то ліпше продовжувати ви¬мірювання результатів, повторюючи цикл контролю, і утрима¬тися від будь-яких дій.
2. Наявність розходжень між результатами й цілями потребує здійснення певних коригуючих дій, спрямованих на усунення причин відхилень.
3. Усвідомлення нереальності цілей і заходів, спрямованих на їх досягнення, спричиняє необхідність перегляду нормативів.
Отже, визначення проблем і цілей, планування відповідних заходів, забезпечення цих заходів наявними ресурсами — є од¬ними з найскладніших і найвідповідальніших етапів програмно-цільового планування.
Аналіз існуючих в Україні ЦКП свідчить про те, що під час розробки багатьох із них було допущено серйозні прорахунки на стадіях формулювання проблем, цілей, побудови цілереалізуючої системи, контролю. Значні недоліки мали місце і в процесі забез¬печення програмних заходів наявними ресурсами. Подолання на¬званих недоліків потребує чіткого додержання всіх правил і про¬цедур програмно-цільового методу планування, а також удоско¬налення діяльності державного апарату.

 

Яндекс.Метрика >